새만금 지역의 관할구역 결정을 위한 법제도 개선방향

• 영문명: The Improvement of the Legal System for the Determination of the Jurisdiction of Saemangeum Area
• 발행기관: 한국행정법학회
• 저자명: 김용섭(Yong-Sup KIM)
• 간행물 정보: 『행정법학』제27호, 413~453쪽, 전체 41쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2024.09.30

국문 초록

지방자치단체의 구역의 결정과 관련하여 종래에는 헌법재판소의 권한쟁의 심판에 의하여 국가기본보(지형도)상의 해상경계선에 의하여 비교적 명확히 결정되었다. 그러나 현재는 해상경계선의 관습법적 효력을 인정하지 않고 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회의 의결과 행정안전부장관의 결정, 그리고 대법원에 제소하여 판결에 의하여 해결하는 분쟁해결 시스템이다. 더구나 지방자치법 제5조(종전 제4조) 제1항에서 지방자치단체의 구역을 의미하는 법적 경계선이 존재하지 않고 종전에 의한다고 하고 있을 뿐만 아니라 현행법상 명확한 규정도 찾아볼 수 없다. 중앙분쟁조정위원회의 의결이나, 대법원의 판결 및 헌법재판소의 결정도 객관적이고 실체적인 기준에 의하여 판정하는 것이 아니다. 형평의 원칙에 의하여 판단기관 별로 자체적으로 설정한 여러 가지 고려요소를 적용하여 지방자치단체의 구역 결정을 하고 있다. 이로 인해 지속적으로 지방자치단체 간 해상 또는 공유수면 매립지에 대한 관할권을 둘러싼 갈등이 계속되고 있다. 2009년의 지방자치법의 개정으로 인하여 새로운 돌파구가 마련되는 듯 하였으나, 2009년의 지방자치법의 개정이 분쟁을 줄이기는커녕 더 증폭시키고 있고, 제도 설계에 있어서나 운영에 있어 문제점이 노정되고 있다. 그럼에도 2021년 지방자치법을 전면개정 하면서도 이 부분에 대한 근본적인 개선이 없는 상태로 조문만 제4조에서 제5조로 이동되었을 뿐이다. 다만, 제6조를 신설하여 구역의 경계가 불분명한 경우에는 행정안전부장관에게 조정을 신청하도록 하고, 이러한 경우 자율협의체의 구성을 요청하여 일정기간 내에 협의를 하도록 강제하고 있는 절차규정을 신설하는데 그쳤다. 그러나 이러한 자율협의체는 제3의 중립적 기관이나 조정인(Mediator)의 협상촉진적 시도없이 자율적인 협의만으로 지방자치단체간 갈등해결에 있어 효과를 거둘 수 있을지 미지수이다. 이러한 자율협의체는 중앙분쟁조정위원회나 지방분쟁조정위원회의 심의·의결을 하기 위한 전 단계의 협상용 창구에 불과하기 때문이다. 중앙분쟁조정위원회나 대법원 그리고 헌법재판소 조차 관할구역의 결정과 관련하여 법령상 실체적 기준이 아닌 판단기관 스스로 설정한 제반 고려요소를 종합하여 결정을 내리고 있다. 이는 종합적 판단에 의하여 형평의 원칙에 합치되는 듯이 보이지만 어느 요소를 우선적으로 고려할 것인지 기관마다 달라 법적 불안정이 해소되지 않아 최종적으로는 사법적 결론이 도출될 때까지 승복을 하지 않게 된다. 대법원에의 제소기간을 15일 단기로 한 것도 문제이며, 사법부의 결정인 대법원에 의한 판단도 단심제로 운영되어 사실조사 등을 하고 있는 점에 비추어 대법원에 곧바로 제소할 것이 아니라 고등법원을 거친 후에 대법원에 상고하는 2심제로 제도변경할 필요가 있다. 새만금 매립지의 지방자치단체의 관할구역 결정을 둘러싸고 중앙분쟁조정위원회의 심의·의결과 행정안전부장관의 결정, 대법원의 최종 결정에 의한 분쟁해결이 종전의 헌법재판소의 권한쟁의심판에 의하여 해결하는 시스템에 견주어 일응 진일보 한 듯이 보인다. 그러나 앞서도 언급한 바와 같이 2009년의 지방자치법의 입법적 개선책으로 제시된 것이 행정형 ADR 등 분쟁해결시스템의 불완전성과 미비점으로 인해 미봉책에 그치고 크게 개선되었다고 보기 어려운 측면이 있다. 이미 새만금 방조제와 관련한 2건의 대법원 판결을 통하여 군산, 김제, 부안의 3개 시군 관할구역이 오랜 기간의 법정다툼을 거친 후에 종결되었으나, 관할구역 결정과 관련하여 새로운 갈등이 계속 이어지고 있다. 새만금 지역내 계속하여 갈등과 분쟁을 일괄적으로 해결하지 못하면 새만금의 전체 사업을 완료하는데 오랜 기간이 지체되고 심각한 지역 간 갈등으로 남게 될 것을 지역 주민을 우려하고 있다. 현재 중앙분쟁조정위원회에 상정된 3개의 안건에 대해 관할구역 결정을 할 경우 분쟁의 종식이 아닌 본격적인 분쟁의 서막이 될 것이다, 이는 심각한 행정력 낭비와 3개 지자체의 주민의 갈등으로 새만금 사업의 진전에 중대한 지장을 초래할 수 있다. 따라서 조속히 지방자치법 등에 구역에 관한 실체적 기준을 마련하고 ADR등 분쟁해결시스템의 새로운 방향설정 등을 법제화할 필요가 있다.

영문 초록

Regarding the decision of the district of local governments, it has been relatively clearly determined by the maritime boundary line on the National Basic Report (topographic map) by the Constitutional Court's competency dispute trial. Currently, it is a dispute settlement system that does not recognize the customary legal effect of the maritime boundary line and resolves it by filing a complaint with the Supreme Court. Article 5 (formerly Article 4) of the Local Autonomy Act states that there is no legal boundary for the district of local governments and that it is subject to the former, and there are no clear regulations under the current law. The decision of the Central Dispute Mediation Committee, the decision of the Supreme Court, and the decision of the Constitutional Court are not judged based on objective and substantive standards. In accordance with the principle of equity, local governments' district decisions are made by applying various factors of consideration set by each judgment agency. As a result, conflicts continue between local governments over the jurisdiction over maritime or public water landfill sites. The revision of the Local Autonomy Act in 2009 seemed to create a new breakthrough, but the revision of the Local Autonomy Act in 2009 is amplifying rather than reducing disputes, and problems in system design and operation are being revealed. Even with the full revision of the Local Autonomy Act in 2021, only the provisions were moved from Articles 4 to 5 without any fundamental improvement in this area. Article 6 was newly established to require the Minister of Public Administration and Security to apply for mediation if the boundaries of the area are unclear, and in such cases, the formation of an autonomous consultative body was requested to establish a procedural regulation that forced consultations within a certain period of time. It is unclear whether such an autonomous consultative body will be effective in resolving conflicts between local governments only through autonomous consultations without attempts to promote negotiations by a third neutral institution or mediator. This is because these voluntary consultative bodies are merely a preliminary negotiation channel for the deliberations and decisions of the Central Dispute Settlement Commission or the local dispute settlement commission. Even the Central Dispute Settlement Commission, the Supreme Court, and the Constitutional Court make decisions on jurisdictional determinations based on a combination of factors set by the judicial bodies themselves, rather than the substantive standards set by law. This seems to be in line with the principle of equity by making a comprehensive judgment, but the factors to be prioritized vary from one institution to another, which leads to legal instability and ultimately to a lack of approval until a judicial conclusion is reached. It is also a problem that the filing period to the Supreme Court is only 15 days, and the judgment by the Supreme Court, which is a judicial decision, is also operated as a single-judgment system to investigate facts, so it is necessary to change the system to a two-judgment system that appeals to the Supreme Court after going through the High Court instead of filing directly to the Supreme Court. It seems like a step forward compared to the previous system of resolving disputes over the jurisdiction of local governments over the Saemangeum landfill through the deliberation and decision of the Central Dispute Mediation Committee, the decision of the Minister of the Interior and Safety, and the final decision of the Supreme Court.

목차

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 새만금지역 갈등의 특징

Ⅲ. 새만금 지역 매립지의 귀속 관련 분쟁해결시스템 현황

Ⅳ. 새만금지역 갈등해소를 위한 법제도적 개선 과제

Ⅴ. 맺음말

키워드

새만금 관할구역 중앙분쟁조정위원회 매립지 지방자치법 Saemangeum jurisdiction ADR Central Dispute Mediation Committee Landfill Local Autonomy Act