한국 지역개발의 과제와 문제 : 분권화 지역개발의 새로운 접근방법을 찾아서

• 영문명: Papers of Korea - Canada International Conference, August 28 - 29, 1992, Seoul " Decentralization and Regional Development Strategies " : Korean Papers ; Issues and Problems of Regional Development in Korea / in Search of a New Approach to Decentralized R
• 발행기관: 한국지역개발학회
• 저자명: 윤대식(Yoon DaeSic) 김태명(Kim TaeMyung) 조명래(Cho MyungRae)
• 간행물 정보: 『한국지역개발학회지』제4권 제2호, 117~142쪽, 전체 26쪽
• 주제분류: 사회과학 > 지역개발
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 1992.12.30

국문 초록

왜 또 다시 분권적 지역개발인가? 지난 20-30여년 간 알게 모르게 한국의 지역정책은 분산화 혹은 분권화란 것을 성취해야 할 가장 중요한 목표의 하나로 삼아왔고 또한 그 목표를 달성하기 위한 다양한 노력을 기울여 왔다. 하지만 이같은 노력에도 불구하고 달성된 분산화/분권화의 정도는 아직도 미미한 수준이다. 이런 사실이 근자에 들어 새삼스럽게 반추되게 되는 것은 년전에 지방자치제가 재개되면서 지역개발은 이젠 진정하게 지방적이고 분권적인 모습을 가져야 한다는 각성이 크게 일었기 때문이다. 본 논문은 한국 지역개발의 쟁점과 문제를 재성찰하면서 분권적인 지역개발을 위한 새로운 모델을 이론적이며 원론적인 차원에서 모색해보고자 하는데 초점을 두고 있다. 이를 위해 본 연구는 먼저 지역개발의 쟁점이란 면에서 분산은 어느 정도 가능해 왔지만 분권화가 안된 그간의 지역개발정책의 특성을 개관해 보고, 이어 지역개발의 문제란 측면에서 하향적 지역개발과정에서 구조화된 지역문제, 특히 지역격차의 성격을 재조명하면서, 끝으로 이를 극복할 수 있는 한국적인 「분권적 지역개발」모델을 디자인함과 아울러 이 모델의 실천적인 조건들을 이끌어 내고자 한다. 한국의 지역개발정책은 기본적으로 산업화 발전 단계에 맞추어 그 목표, 내용, 수단 등을 바꾸어 왔다. 60년대의 지역개발정책은 초기의 도시, 경공업 위주의 경제개발을 공간적으로 보조하는 단편적이고 소극적인 것이었지만, 70년대의 지역정책은 중화학 산업화의 추진에 마추어 성장거점 전략을 주 내용과 방식으로 채택했으며, 80년대 지역정책은 첨단 산업화에 따른 산업구조 조정과 맞물려 공간적으로 보다 균형있는 개발을 추구하는 정주권 개발전략을 주된 내용과 방식으로 도입했다. 한편 그간의 지역정책에서는 산업재배치, 인구의 분산, 농촌개발 등과 같이 지역불균형을 완화하기 위한 여러 가지 구체적인 수단이 강구되어 왔다. 하지만 지금까지 지역정책은 국가적 수준의 산업화 과정이 수반하는 지역적, 공간적 격차 등을 해소하는데 그렇게 적극적인 기여를 못해 왔다. 통계적 기법을 활용한 우리의 연구에서는 한국의 지역격차가 1970년 중반을 즈음하여 감소추세에 있는 것으로 드러났다. 이 같은 사실은 그간 중앙정부가 주도한 하향적 지역개발정책이 어느 정도까지 주효했음을 의미할 수 있다. 그렇지만 지표상의 지역격차 완화가 지역간 개발 및 발전격차의 구조가 해소 내지 완화되었음을 의미하지는 않는다. 다시 말해 상대적인 저발전 상태를 벗어나지 못하는 호남, 충청권과 상대적으로 발전 상태를 계속 견지하고 있는 영남, 수도권간의 이원적 발전구조는 전혀 변화가 없을 뿐 아니라 그 구조의 성격과 양상이 산업화가 심화되는 단계에 따라 새롭게 재규정되어 왔다는 사실에 보다 의미있는 해석이 주어져야 할 것이다. 한국의 지역문제는 이젠 현상적인 지표나 물리적 측면으로만 이해되어서 안될 형편에 이르러 있다. 다시 말해 지역문제에 대한 해석은 지역문제를 낳는 한국사회의 구조에 대한 이해와 연결되어야 한다. 재생산되는 한국의 지역격차에는 이를테면 중앙과 지방간의 「지배·예속」적 정치관계, 수도권과 영남권으로 양극화된 「중심지·주변지」적 산업관계, 영호남간의 지역주의적 갈등관계를 들 수 있는데 이 3가지 유형 모두는 한국의 정치경제 체제에 의해 규정되는 지역문제의 정치적, 경제적, 이데올로기적 성격을 각각 대표해 준다. 이같은 속성으로 구조화된 지역격차가 가져온 결과는 영토적 사회구성체의 전반적인 분열과 아울러 단위 지역공간내의 정치, 경제, 사회적 분열로 표출되어 왔다. 지역문제를 이 같이 이해한다면 그동안 물리적이고 현상적인 측면으로만 문제를 해결할려고 하는 실증주의적 전통의 지역정책은 분명히 한계에 처하게 되었음을 알게 된다. 실제 기존의 지역정책과 이를 뒷받침하는 제 이론들은 그간에 심대하게 변한 산업구조, 축적체제, 정치체제의 조건과 지역구조의 변화간의 상관성을 파악하고 이로부터 새로운 정책적 조건을 모색할 수 있는 역방을 갖고 있지 못하다. 현재 세계적으로 산업의 정치경제적 체제는 소위 말하는 「포디즘(Fordism)」으로 부터 「유연적 체제(regime of flexible accumulation)」로 이행해 가고 있으며 우리의 경우도 이런 추세의 영향권에 서서히 휘말려 들고 있다. 포디즘적 축적체제가 대기업 위주의 하향적, 위계적 공간분업과 중앙국가의 직접 간섭에 바탕을 둔 것이라면 유연적 축적체제는 중소기업 위주의 상향적, 유기적 공간분업과 지방국가의 자율적 경영 방식에 입각해 있다. 새로운 축적체제의 등장은 그에 따라 지역정책의 변화를 강제하고 있는데, 최근 들어 서구에서는 「산업지구(industrial districts)모델」에 입각한 「내생적, 분산적, 상향적 (endogenous, di