주민발안의 법리와 법제

• 영문명: Theorie und Rechtsintitutionelle Praxis der Bürgerbegehren
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 최봉석(Choi Bong Seok)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』6권 1호, 179~210쪽, 전체 32쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2006.06.30

국문 초록

주민발안은 주민의 주체적이고 선발적인 제안권을 규범적 내지 구속적으로 확인하는 것이라 할 수 있다. 주민발안은 주민제안으로부터 청원, 주민신청의 강화과정을 거쳐 주민표결이라는 실효성확보수단을 보유한 가장 강력한 주민발의수단으로 진화되어 왔다. 주민발안은 주민이 지방의회를 대체하여 지방자치단체의 주요결정에 관한 그들의 요구를 반영하는 것으로서 대의제와 의회주의에 대한 수정을 의미한다. 이는 주민투표라는 후행절차를 통해 발안된 요구를 직접 결정하게 할 수 있는 만큼, 주민참여의 정점에 위치하고 있는 참여방식이라 할 수 있다. 주민발안은 대의기관(원칙적으로 지방의회)에 대해 특정한 지역현안에 관한 주민의 요청을 수용할 것을 청구하는 것으로서 지방자치단체의 결정에 대한 의견지정 으로서의 본질을 가진다. 주민발안은 대의제 하에서 지방의회의 전유물이었던 의안제출권을 주민에 의해 실현되는 것인 만큼 근원적으로 지방의회와 대립선을 구축할 수밖에 없다. 주민은 이미 주민발안의 후속절차인 주민투표(주민표결)의 시행을 전제로 하고 있으며, 주민발안이 지방의회에 의해 수용되는 경우에는 조기에 그 목적을 실현할 수 있고, 기각되는 경우에는 주민투표(주민표결)을 통해 그 의사의 실현여부를 스스로 결정할 수 있다. 반면에 지방의회는 주민발안을 수용하지 않는 경우 지방의회의 의사와 무관하게 주민투표를 통한 주민의 결정에 따를 수밖에 없는 상황에 처하는 만큼, 주민발안의 개시 자체가 부담이 될 수밖에 없다. 각주의 지방자치법이 주민발안에 대해 일정한 발안정족수를 법정화하고 있는 이유도 이러한 지방의회의 위상과 대의제적 질서를 존중하기 위한 것이라 할 수 있다. 주민발안은 주민투표(주민표결)절차 개시의 요청 이 아니라 주민주장의 수용요청 이다. 지방자치 영역에서 주민참여의 확대와 심화과정에서 주민발안은 현실적인 종착점이 되며, 주민투표는 광의의 주민발안의 내용 내지 주민발안의 실효성확보수단으로 이해되어야 한다. 주민발안의 유형 중 제안적 발안에 해당하는 주민투표의 발안, 즉 투표발안과 주민소환제의 전제절차가 되는 소환발안이 가장 전형적인 주민발안의 방식으로 거론되고 있다. 이들 주민발안은 모두 주민투표와 소환투표의 사전절차가 되고 있다는 주민투표와의 연계성에 있어 공통되지만 주민투표의 대상과 특성에 따라 발안의 요건과 절차가 달라진다는 점에 차이점을 나타낸다. 현행 지방자치법 제13조의2는 주민투표의 회부결정을 지방자치단체장이 하도록 하고 있다. 그러나 주민투표법은 주민투표의 실시요건을 구체화ㆍ다양화하여 일정수 이상의 주민의 청구에 의해 주민투표의 발안이 이루어질 수 있도록 하고 있다. 그러나 현행법상 주민발안은 하나의 주민투표의 전제절차일 뿐 주민투표실시여부에 관해 결정권을 갖는 지방자치단체장을 직접적으로 구속하지는 못하는 것으로 이해되고 있다. 현행법상 주민발안에 관한 규정은, 주민의 선거를 통한 민주적 정당성과 대표성을 확보한 대의기관에서 발안과 결정은 의회가 그의 집행은 집행부가 담당한다는 그 기능적 배분원칙도 무시하고 있는데, 주민발안의 상대방은 지방의회로 변경하는 등 중요결함부분에 대해 조속한 개정이 요구된다.

영문 초록

Über Bürgerbegehren schreibt der Bericht der Enqu te-Kommission des niedersächsischen Landtages: Die Einführung von Bürgerbegehren ersetzt das System der repräsentativen Demokratie nicht durch direkte Bürgerentscheidungen, sondern ergänzt es lediglich um diese Mitwirkungsformen. Ein System ausschlie lich plebiszitärer Entscheidungen wäre in der kommunal-politischen Praxis nicht zu handhaben. Es würde zu unvernünftigen Entscheidungen führen, weil die Arbeit an Lösungen und das Ringen um Kompromisse nicht mehr möglich wäre. Mit Bürgerbegehren besitzt der Stimmbürger das Recht, wichtige Kommunalangelegenheiten vor den Wahlen in Bürgerbegehren aufzugreifen und darüber im Bürgerentscheid abschlie end zu finden. Wenn nicht, entscheidet der Kommunalrat im Sinne der Bürgerinitiative vorher selbst. Die Einführung dieser Instrumente trägt der wachsenden Bereitschaft eines gröβeren Teils der Bevökerung Rechnung, sich in Einzelfragen zu engagieren und Sachfragen unmittelbar mitzuentscheiden. Daneben kann in der Mehrzahl der deutschen Länder auch in Korea mit qualifizierter Mehrheit ein Bürgerbegehren für den Bürgerentscheid herbeiführen. Damit wird das Bü rgerbegehren durch ein Kommunalratsreferendum ergänzt. Die Bürgerbegehren lassen sich in drei Typen unterteilen. Erstens(Initiierende Begehren) sind Bürgerbegehren zu nennen, in denen die Initiatoren eine kommunale Angelegenheit, in der die Kommunalvertretung noch nicht tätig geworden ist oder bewuβt untätig geblieben ist, auf die kommunalpolitische Tagesordnung setzen. Sodann können Bürgerbegehren darauf gerichtet sein, einen von der Kommunalvertretung bereits gefaβten Beschluβanzugreifen und aufzuheben, zu kassieren (Kassatorische Begehren). Schlieβlich können sie darauf zielen, einen von der Kommunalvertretung vorbereiteten Beschluβzu verhindern. Die beiden letzteren, (kommunalpolitisch brisanten) Varianten überwiegen bislang in der kommunalen Praxis bei weitem(Präventive Begehren). Alle gesetzlichen Regelungen erfordern als besondere Verfahrensvoraussetzungen eine klare Antragsformulierung, eine Begründung und vor allem die Darlegung einer entsprechenden Kostendeckung. Der Gesetzgeber muβ ein wenig edukatorisch dafür sorgen, daβ der Bürger nur etwas verlangt, über dessen finanzielle Auswirkungen er sich auch klar ist. In jedem Einzelfall kann der Kommunalrat - zum Teil auch die Aufsichtsbehörde - über die Zulassung eines Bürgerbegehrens entscheiden. Dies betrifft zunächst die wichtigste Frage der Erreichung des Antragsquorums zwischen 3 und 20%. Daher damit ist es bedeutsam, daβ das Quorum bei Anfechtungs- und Änderungsbegehren von Gemeinderatsbeschl üssen regelmäβig innerhalb von ein oder zwei Monate erreicht sein muβ. Gegenüber dem Bürgerbegehren kommt als weniger verpflichtende Form der Bürgerantrag in Betracht. Mittels eines Bürgerantrags kann eine bestimmte Zahl von Bürgern den Gemeinderat verpflichten, eine bestimmte Angelegenheit der gemeindlichen Selbstverwaltung, für die er zuständig ist, zu erörtern und sachlich zu entscheiden. Der Bürgerantrag tangiert daher die Entscheidungsfreiheit des Rates nicht, er erzwingt jedoch eine Sachentscheidung des Rates. Nebeneiner Vielfalt institutionalisierter Formen z.B. Bürgerbegehren und -antrag, bürgerschaftlicher Mitwirkung sowie den nicht behandelten informellen Kontaktmö glichkeiten zur Kommunal-politik stehen die Bürgerinitiativen als nicht institutionalisierte Einrichtungen bürgerschaftlicher Einwirkung auf die Kommunalpolitik. Im Bereich autonomer Gestaltung des örtlichen Wirkungskreises öffentlicher Gewalt ist der Bürger unmittelbar betroffen. Zwischen diese

목차

I. 주민발안에 관한 논의의 필요성과 범위

II. 주민발안의 법이론적 기초

III. 주민발안의 내용과 유형

IV. 주민발안과 유사한 주민발의방식의 비교검토

V. 현행법상 주민발안의 한계와 과제

〈국문초록〉

〈Zusammenfassung〉

참고문헌

키워드

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