BTL사업비 처리방식의 합헌성과 국회의원의 권한쟁의심판 청구인적격

• 영문명: Constitutionality of the BTL Project and Qualification to Claim of Individual Member of the National Assembly in Competence Disputes
• 발행기관: 한국헌법학회
• 저자명: 이덕연(Lee Duk-Yeon)
• 간행물 정보: 『헌법학연구』憲法學硏究 第14卷 第4號, 453~477쪽, 전체 25쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2008.12.30

국문 초록

헌법재판소는 2008년 1월 17일 대통령과 국무총리 및 기획예산처장관을 상대로 13명의 국회의원이 청구한 권한쟁의사건에 대하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 각하결정을 내렸다.(2005헌라10) 본안은 이른바 임대형 민자사업(BTL: Build Transfer Lease, 이하 ‘BTL사업’으로 약칭함)방식의 민간투자사업의 결정과 그 시행의 형식 및 절차의 위헌 여부였다. 법정의견은 국회의원에게 이른바 ‘제3자 소송담당’, 즉 자신의 이름으로 전체기관으로서 국회의 권한침해를 주장하며 소송을 수행할 수 있는 권한은 인정될 수 없고 또 개별 국회의원의 심의표결권은 대외적 관계에서는 직접적인 법적 효과와 연관될 수 없다는 이유로 부적법판단을 내렸다. 별개의견을 낸 두 명의 재판관은 다수의견과 달리 개별 국회의원의 청구인적격 또는 이른바 ‘제3자 소송담당’은 인정하지만, 이 사건의 경우는 다음과 같은 이유를 들어 해당되지 않는 것으로 보았다. ‘한도액제출’은 청구인들이 개정 법률안에 대한 심의표결절차에 정상적으로 참여하여 다수결로 통과된 ‘민간투자법’ 제4조 제2호 및 제7조의 2의 단순집행행위에 불과하고(이 공현) 또 ‘한도액제출’ 후 국회 내 심의과정에서 심의표결권한을 행사할 수 없지 아니하였다는 지적이다. 이른바 ‘제3자 소송담당’을 비롯하여 개별 국회의원의 청구인적격 문제 등에 관해서는 상론을 약하고, 동 심판의 대상인 사태를 재구성한 내용으로 초록을 대신한다. i) 우선 본 사건은 의결의 절차가 아니라 그 내용에 대하여 위헌론이 제기된 ‘민간투자법’ 개정안이 야당이 적극적으로 반대하는 가운데 여당에 의해서 의결된 데서 근원이 찾아진다. ii) 본 사건에서 문제가 되는 것은 이른바 ‘외부법’에 해당하는 일반적인 법률사항이 아니라 헌법에 규정된 국회동의의 요부와 관련된 ‘내부법’의 사항이다. 따라서 추상적 규범통제제도가 없는 현행 헌법소송법제상 헌법소원 및 구체적 규범통제, 즉 위헌법률심판청구를 통해 다툴 수 있는 가능성은 전무하다. iii) 청구인측이 ‘총한도액제출’행위의 위헌성을 주장한 것과는 무관하게, 그 근거조항인 ‘민간투자법’ 제7조의 2는 국회동의의 요부와 관련하여 분명하게 규정하고 있지 않기 때문에 관건은 ‘총한도액제출’에 대한 국회의 의사처리의 합헌성 여부이지, 단순한 집행행위인 ‘총한도액제출’ 자체의 위헌여부가 아니다. iv) 그런데 국회는 ‘총한도액제출’에 대하여 적어도 정규의 예결산심의절차를 적용하지 않고 또 실시협약을 국회의 사전승인을 받아야 하는 ‘예산외에 국가의 부담이 될 계약’으로 취급하지도 않으면서 사실상 단순한 보고절차로 처리하고 있다. v) 따라서 법률제정행위를 다투는 경우 법률규정 자체는 심판대상이 될 수 없지만, 동 사건의 경우와 같이 위헌인 법률규정을 근거로 한 처분이 단순히 법률을 집행 및 적용하는 경우에는 법률규정도 권한쟁의심판의 대상인 처분의 범위에 포함될 수 있다. vi) 다만, 전술한 바와 같이 동 조항에 대한 ‘합헌적 법률해석’이 가능하고 또 요구된다고 본다면, ‘총한도액제출’행위는 단순한 법률집행행위로서 그 자체의 위헌 또는 위법성이 문제가 될 것은 없고, 결국 국회에서 ‘총한도액제출’에 대한 후속 의사처리행위의 위헌 여부가 심판의 대상으로 남게 된다.

영문 초록

The Korean Constitutional Court made a decision concerning a case of the competence dispute between state agencies, in this case between member of the National Assembly and the Executive, the President(2008.1.17. 2005헌라10). It brought into focus two questions central to constitutional acceptability of eccentric form and procedure in budget-process and qualification to claim of individual member of the National Assembly in competence dispute. I have already written a paper on the latter subject(Public Law, Vol. 36-1, 2007, pp. 521-540). Last but not least, it is argued that the individual member of the National Assembly should be, independently of acceptability of the so called 'the third party litigation', qualified to sue competence dispute. Therefore, in this paper, the former should be the focus of my interest. My question is whether the budget-form of the so called 'the system of the total limit fund' could be seen as constitutional, which is provided for private participation project(PPP) in the form of BTL according to the 'Act on Private Participation in Infrastructure'(APP)?: "When the Executive submit the budget bill for next fiscal year to the National Assembly, the Executive shall submit the total limit cost and the individual project expenditure of PPP according to Art. 4-2 of the APP with the budget bill. In cases where total limit cost and individual project cost are changed, the Executive should report it to the National Assembly."(Art. 7-2 APP) When Congress appropriates public money, normally it provides budget authority to enter into obligation. In some special cases, budget authority could be provided in direct spending legislation which does not go through the appropriations process. The congressional deliberation and decision upon national budget bill relate, however, normally to the obligations that the government is authorized to incur during a fiscal year. By the way, the Korean Constitution knows exclusively one form of national budget which is not act, but special independent legal form. This institution is explained as a public choice about financial policy and accounting method which is based on the General Accepted Accounting Principles(GAAP) like 'principle of gross accounting', 'principle of unified budget' and so forth. Budgeting is a form of accounting. According to the fundamental purposes of this constitutional decision, in principle the form of off-budget entities should be prohibited, because, otherwise, the National Assembly could not effectively control over governmental financial planning and spending. As for the expenditures for the PPP concerning long-life assets(such as roads, harbors, dam, and educational facilities), they are reported as budget outlays which are not contained in a integrated package, but solely item by item in relevant accounts. From the budget of this form as a text which is composed of languages of management and control, the budget controller including ordinary citizen is not in a position to read the points of the relevant projects. And the total limit cost and the individual project expenditure of PPP according to Art. 4-2 APP is actually determined by the so called 'execution contract'(Art. 2, vi and Art. 13, III APP) as a legally vested financial burden of the state. Taking terms and contents into consideration, this contract is to be viewed as the same contract as written in Art. 58 of the Korean Constitution: "When the Executive plans to issue national bonds and to conclude, it shall have the prior concurrence of the National Assembly". For not only functional reasons but legal reason such as this problem I raise doubts about constitutionality of such a form of off-budget appropriation as submission of total limit cost containing the 'execution contract' which is made without the prior concurrence of the National Assembly.

목차

Ⅰ. 사건개요 및 결정요지

Ⅱ. BTL사업 관련 ‘한도액제출’행위 및 실시협약의 내용과 법적 성격

Ⅲ. 청구인적격의 문제

Ⅳ. 맺는말

Ⅴ. 보론 - 사태와 논점의 정리

초록

참고문헌

키워드

국가기관간 권한쟁의 ‘민간투자법’ BTL사업 ‘총한도액제출’ ‘예산 외 국가의 부담이 될 계약’ competence dispute between state agencies Act on Private Participation in Infrastructure BTL project submission of total limit cost 'contract which may incur financial burden in the State outside the budget'