지방자치법제의 헌법적 접근

• 영문명: Verfassungsrechtliche Betrachtung ber die kommunalrechtliche Institutionen
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 방승주(Bang Seung Ju)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』6권 2호, 31~64쪽, 전체 34쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2006.12.30

국문 초록

대한민국 헌법은 지방자치에 관해서 2개의 조문만을 두고 있을 따름이다. 헌법상 지방자치에 대한 보장을 헌법해석방법론을 통해서 해석해 볼 때, 단순히 지방자치제도의 핵심적 내용만을 보장하는 것을 내용으로 하는 Carl Schmitt적 의미의 제도적 보장으로만 보는 것은 받아들일 수 없다. 오히려 우리 헌법상 지방자치의 보장내용은 첫째 자치단체의 보장, 둘째 자치권한의 보장, 셋째 자치사무의 보장, 넷째 주관적인 법적 지위의 보장으로 나눌 수 있다. 자치권한의 보장내용으로 주민복리에 관한 사무처리권(자치행정권), 재산관리권(자치재정권), 법령의 범위 안에서의 자치법규제정권(자치입법권)은 헌법적 권한으로 보장되고 있으며, 그 밖에 지역고권, 조직고권, 인사고권, 계획고권, 조세고권 등이 법률적 권한으로 보장되고 있다. 이러한 자치권도 절대적 권한일 수는 없고, 전체 국가적 공익목적을 위해서 제한될 필요성이 있을 수 있다. 이 때에도 소위 제도적 보장론에 따라서 단순히 지방자치제도의 핵심영역이 침해되었는지의 소극적 심사에 머물러서는 안되고 적극적으로 지방자치단체에 대한 자치권제한이 공익목적상 정당화될 수 있는지 여부에 대하여 과잉금지의 원칙에 따라 심사할 필요성이 있다. 물론 자치권의 핵심영역은 절대적으로 침해되어서는 안되며, 나머지 주변영역 역시 이러한 과잉금지의 원칙에 따라서 침해되었는지 여부를 심사하여야 한다. 그리고 자치사무의 보장내용으로 지역적 사무에 대하여, 자기책임하에 포괄적으로 처리할 수 있는 권한을 보장하고 있으며, 주민복리에 관한 사무에 관한 한, 원칙적으로 기초지방자치단체가 우선적 처리권한을 갖는다고 하는 보충성원칙이 적용된다. 지방자치제도는 민주주의 실현기능, 수직적 권력분립 내지 분권의 실현기능, 지역주민의 기본권 보장기능의 3가지의 중추적 기능을 가지고 있다. 우리 지방자치법제는 지방자치단체의 장과 지방의회의원에 대한 민주적 선거제도, 주민투표제, 주민소환제, 조례제정개폐청구제, 주민소송제, 주민감사청구제 등의 주민참여 제도, 기초의원선거를 포함하는 지방선거에 있어서 정당공천제 등을 통해서 민주주의적 이념을 구현하고 있다. 물론 후자의 기초지방선거에 있어서 정당공천제는 문제가 많기 때문에 폐지되는 것이 바람직하다고 생각한다. 그리고 지방분권특별법, 지방이양촉진법 등을 통하여 중앙정부의 권한을 지방으로 이전하는 정책을 강력하게 추진하고 있으며, 또한 중앙정부와 지방자치단체간의 상호 견제와 협력에 관한 제반 법제도가 지방자치법에 보장되어 있다. 아직까지 지방자치단체의 중앙정부에 대한 견제장치는 미약하나, 중앙정부의 지방자치단체에 대한 지도 및 감독제도는 지나치리만큼 강력하게 보장되어 있는 것이 현실이므로, 이것이 균형있게 개선될 필요가 있다고 본다. 그 밖에 주민의 지방 선거에의 참여나 주민참여제도에의 직접적인 참여를 통해서 여러 가지 헌법상 기본권을 행사할 수 있다. 헌법은 지방자치제도에 대하여 대략적 내용만을 담고 있을 뿐이다. 따라서 입법자는 지방자치제도가 가지는 헌법적 보장의 내용과 범위 내에서 지방자치의 기능을 실현하기 위해서 형성의 자유를 가지고 넓게 지방자치제도를 실현해 나갈 수 있으며 나가야 한다. 다만 제4기 민선자치단체장 시대를 맞이한 현재에도 많은 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어서 중앙정부의 표준조례에 의존하고 있거나, 대다수의 조례가 자치조례보다는 위임조례의 성격을 띠고 있다거나, 국세와 지방세의 비율이 아직까지 거의 80 : 20에 머무르고 있어, 자주재원으로 지방공무원의 봉급도 제대로 주지 못할 정도로 지방자치단체의 재정자립도가 매우 열악하며, 자치단체간 재정불균형이 극심한 현실 등은 앞으로 지속적으로 해결해 나가야 할 과제라고 생각된다.

영문 초록

In der koreanischen Verfassung liegen nur zwei Artikel über die kommunale Selbstverwaltung vor, und zwar Art. 117, Art. 118. Wenn wir diese Vorschriften nach der juristischen Methode interpretieren, ergibt sich daraus, daß es unzulänglich ist, diese verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung ausschließlich als eine institutionelle Garantie im Schmittschen Sinne zu erfassen, weil unsere verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung viel mehr als den Kerninbereich der traditionellen kommunalen Selbstverwaltung garantiert. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung beinahaltet die Bstandsgarantie der kommunalen Körperschaften(nicht individuelle Gemeinde und Gemeindeverbände, sondern das gesamte System), die Garantie der kommunalen Kompetenzen, die Garantie der kommunalen Aufgaben und die Garantie der subjektiven Rechtspositionen, die die gerichtliche Streitverfahren bei der Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts zu erheben ermöglicht. Während unter den oben genannten kommunalen Kompetenzen die folgende Kompetenzen, d.h: das Recht, die auf das Wohl der Einwohner bezügliche Aufgabe zu verarbeiten(das Recht der Selbstverwaltung), das Recht, das Eigentum der kommunalen Körperschaften zu verwalten(das Recht der kommunalen Finanz), das Recht, die Satzungen im Rahmen der Rechtsvorschriften zu erlassen(das Recht der kommunalen Gesetzgebung), als die direkt verfassungsrechtlich gewährleitete Kompetenzen garantiert sind, sind die andere verschiedene Hoheitsrechte, wie Gebietshoheit, Organisationshoheit, Pesonalhoheit, Planungshoheit, Steuerhoheit einfach der Gemeinde als gesetzlich gewährt. Diese verschiedene Selbstverwaltungsrechte sind allerdings nicht unbegrenzt gewährleistet, sondern sie können unter Umständen zum Zweck der Gemeinwohl des Staates eingeschränkt werden. In diesem Fall darf der Maßstab bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Maßnahme zum Zweck der Gemeinwohl nicht ausschließlich der Gesichtspunkt, ob der Kernbereich der traditionellen kommunalen Selbstverwaltung verletzt worden ist, sondern soll der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder des Übermaßverbots sein, d.h. der Gesichtspunkt, ob der Eingriff des Selbstverwaltungsrechts zum Zweck des Gemeinwohls rechtfertigt werden kann. Bedauerlichweise wird dieser Maßstab der Verhältnismäßigkeit in der Praxis des Verfassungsgerichts oder des Oberstgerichts kaum verwendet, die umgekehrt die Praxis der kommunalen Politik belasten kann. Das koreanische Kommunalrecht konkretisiert die Idee der Demokratie durch das demokratische Wahlrechtssystem bei der Auswahl der Bürgermeister und der kommunalen Abgeordneten, wie das System der Einwohnerabstimmung und der Abberuffung der kommunalen Abgeordneten unter bestimmten Voraussetzungen, das System der Kandidataufstellung durch die politische Parteien bei der kommunalen Wahlen usw. Die Kandidataufstellung durch die politische Parteien bei der kommunalen Wahlen der Abgeordneten der Gemeinde sind zu empfehlen, sofort abzuschaffen, weil solches System auf die kommunale bürgernähere Politik hin viele negative Nebenwirkungen verursachen kann. Die Regierung des Präsidents Roh hat bisher die Dezentralisierungspolitk durch die verschiedene Sondergesetze, z.B. über die Dezentralisierung oder die Übertragung der Kommetenzen der Regierung auf die Gemeinde sehr stark vorgetrieben. Trotzdem sind beispielsweise die Systeme unzulänglich zu bewerten, die auf die Kontrolle zwischen Regierung und Gemeinde gegeneinander beziehen, weil die Möglichkeit der Beeinflußung der Gemeinde auf die politische Entscheidung der Regierung sehr begrenzt ist, während die Regierung durch die verschiedene Kontroll- und Aufsichtsmöglichkeit einseitig auf die kommunale Politik einen enormen Ein

목차

I. 문제의 제기

II. 지방자치에 대한 헌법적 보장의 내용과 한계

III. 지방자치의 헌법적 기능과 지방자치법제

IV. 결론

[국문초록]

[Abstract]

참고문헌

키워드

지방자치 지방자치법제 자치행정권 자치재정권 자치입법권 제도적 보장 Kommunalrecht Verfassungsrechtliche Gewä hrleistung der kommunalen Selbstverwaltung Gemeinde Gemeindeverbä nde kommunale Satzung kommunale Kompetenzen