지방교육자치발전을 위한 교육감선출제도의 발전적 모색

• 영문명: A Constitutional Approach to the Current Superintendent Election System for the Development of Local Education Autonomy
• 발행기관: 한국헌법학회
• 저자명: 양태건(TAEGUN YANG)
• 간행물 정보: 『헌법학연구』第29卷 第4號, 397~439쪽, 전체 43쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2023.12.30

국문 초록

최근 교육감 선거제도와 관련하여 ‘시도지사･교육감 러닝메이트제’를 도입하려는 움직임이 큰 이슈가 되고 있다. 정부에서는 이러한 제도로의 입법에 찬성하면서 도입을 서두르는 모양새다. 그러나 이러한 움직임에서 간과되고 있는 것은 “제도의 정합성”이다. 현행 직선제 선출 교육감제도는 1987년 대통령 직선제의 성과를 통해 지방자치단체장 직선제 도입을 거쳐 2006년 법률 개정으로 도입된 것이다. 그러나 제도도입 과정에서 시･도지사와는 달리 헌법 제31조에서 규정하는 ‘정치적 중립성’ 문언때문에 정당개입을 금지하게 되면서 현재와 같이 인기 없고 후보자 식별에 난항을 겪는 문제적 형태의 선출 제도가 마련되게 된 것이다. 현행 교육감 선거 제도의 개편과 관련하여 헌법 이론적 측면에서는 일반적으로 받아들여지는 것과는 달리 헌법상의 ‘교육의 정치적 중립성’ 요청이 교육감 선거에 정당개입이 금지되어야 할 필연적 이유를 제시하는지 먼저 검토할 필요가 있다. 우선 유사한 문구를 가지고 있는 헌법 규정인 군의 정치적 중립성 요청이나 공무원의 정치적 중립성 요청 규정의 해석 및 적용 방식과 비교하여 볼 때, 이들 규정과 관련된 대통령이나 시･도지사 그리고 더 나아가 국방부장관, 교육부장관 등이 정당 가입이 자유로움에도 불구하고 중립성 문제에는 별다른 영향이 없는 것으로 보고 있는 점이 두드러진 차이점으로 보인다. 다음으로는 기본권의 최대한 보장을 위한 비례 원칙을 규정한 헌법 제37조 제2항 규정에 비추어 볼 때 만약 사안에 특별한 사유가 있다면 좀 더 비례적이고 구체적인 단계적 제한을 정당화하는 헌법적 해석을 시도하는 것이 적절할 것으로 이해된다. 교육계의 수장인 교육감은 교육자치사무를 담당하게 된다는 측면에서 지방자치사무의 차원에서 시·도지사에 상응하는 지위를 가지면서 지방자치사무 중 교육사무를 분할하여 담당하는 권한을 가지게 된다고 볼 수 있고, 그렇다면 시·도지사가 정당가입 여부에 상관없이 지방자치의 실현에 법제도적으로 별다른 문제를 일으키지 않고 또한 지방공무원의 정치적 중립성 유지에 별다른 영향이 없는 것으로 보고 있는 것처럼 교육감 역시 광역자치단체의 선거구를 배경으로 할 때 교육의 정치적 중립성과 관련하여 유사할 것이라고 추론하는 것에 이론적으로 그다지 무리가 없다고 볼 수 있다. 그러한 측면에서 정당 개입을 완전히 배제하고 있는 현재의 교육감 선출 제도는 제도 설계 면에서 잘못된 것이라 지적할 수 있으며, 이런 관점에서 향후 (1) 선거과정에 정당의 복권을 추진하거나, 또는 (2) 그럼에도 여전히 선거에 정당의 개입을 인정할 수 없다면 실질적으로 정당을 대신할 수 있는 대안적 방식을 고안하여 제도개선을 추진하는 것이 타당할 것이다. 그러한 것으로서는 ① 유권자의 선택을 돕기 위해 공적 비용을 통해 정책적 차별성을 정리할 수 있는 기회가 충분히 제공되도록 하는 등으로 현재와는 매우 다른 형태의 선거운동 방식의 개혁안을 마련하거나 ② 정당의 도움 없이도 선거가 가능한 기초자치단체 정도의 소규모 공동체에서의 선거구 개편안을 구상해 보아야 할 것이다. 그와 달리 현행 교육감선출 제도의 문제점에 대한 깊은 고민 없이 단순히 교육감과 단체장의 갈등을 해소하고자 하는 명분만을 제시하고 있는 정부의 시도지사･교육감 러닝메이트제 추진 움직임은 현행 제도와 관련된 문제의 정밀한 원인 분석이 부재함은 물론 충분한 대안으로도 기능할 수 없어 그 개선의 효과가 크지 않을 우려가 있고, 궁극적으로는 제도적으로 ‘약한 교육감’의 출현을 조장하여 교육자치 발전을 기대하기 어렵게 한다는 문제가 예상된다. 그럼에도 이러한 기회에 교육감 선거에 정당배제를 정당화하고 있는 교육 관련 헌법 조항의 의미에 관하여 근본적 재검토를 시도하고 현행 교육감 선출 제도의 입법적 문제점을 정확히 인식할 수 있다면 오히려 향후 발전적 대안을 합리적으로 모색해 나가는 데에 중요한 이론적 토대를 얻을 수 있는 계기가 될 수 있지 않을까 기대해 본다.

영문 초록

Introducing the “running mate system of governors and superintendents of education” has now become a big issue in relation to the superintendent of education election system. The government seems to be in favor of legislating into this system and is rushing to introduce it. However, what is overlooked in this movement is “consistency of a system”. The current direct election superintendent of education system was introduced in 2006 after identifying the successful results of the direct presidential election system introduced in 1987 by the current Constitution. However, as political party intervention was prohibited due to the “political neutrality(or impartiality) of education” stipulated in Article 31 of the Constitution, an unpopular and problematic form of election system was established as it is now. In terms of constitutional theory, the political neutrality of education stipulated in Article 31 of the Constitution, does not necessarily seem to provide inevitable reasons for a political party intervention to be banned in the election of the superintendents of education. First, in comparison with the adjacent constitutional provisions such as the political neutrality of the military(Article 5) or the political neutrality of public officials(Article 7), and second, in light of the Article 37 (2) of the Constitution, which stipulates the proportional principle of maximum guarantee of basic rights, proportional and stepped constitutional approach could be justified. In other words, the superintendents of education are in charge of educational affairs based on the ideology of decentralization, and if the governors do not have a big problem in realizing local autonomy and political neutrality of public local officials despite party intervention of elections and their political party memberships, the superintendents of education could be understood in the same way. In this regard, the current superintendents election system, which restricts party intervention, is wrong in terms of system setting, (1) party intervention in election process should be permitted logically, and (2) if the party's return into election cannot be recognized, the system should be extensively improved by considering its alternative functions, especially through ① reform of campaign methods or ② redistricting. On the other hand, the current move to the city and provincial governors and superintendents' running mate system aiming only at resolving conflicts between governors and superintendents, without deep analysis of the cause of the problem of the present system, could cause concerns about local education autonomy by creating institutionally ‘weak superintendents of education’. Nevertheless, the current process could offer a good opportunity to supplement the problems of the present system and come up with developmental alternatives by reviewing the meaning of the constitutional provisions that have been justifying party exclusion in superintendents of education election.

목차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 지방교육자치 및 교육감 선거 제도에 관한 규범 체계의 검토

Ⅲ. 교육감 직선제도의 문제점과 제도적 오설계

Ⅳ. 현행 교육감 직선제도의 개선 방향

Ⅴ. 결론

키워드

교육감 선거 시도지사-교육감 러닝메이트제 정치적 중립성 정당개입 금지 제도적 정합성 Superintendent of education election system Running mate system of governors and superintendents of education Political neutrality Prohibition of political party intervention Consistency of a system