조례에 의한 지방의원 유급보좌인력 도입의 허용성

• 영문명: Legal acceptability of the introduction of a paid assistant to local councilors by ordinance
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 조성규(Cho, Sung-Kyu)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』17권 4호, 359~392쪽, 전체 34쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2017.12.30

국문 초록

현대 법치국가에 있어 행정은 입법에 종속될 수밖에 없으며, 이는 지방자치행정에서도 마찬가지인바, 자치행정의 실질적 보장을 위해서는 입법의 ‘자치’에 대한 중요성은 당연하다. 자치입법에 대한 논의에 있어서는 국가입법과의 관계에서 자치입법권을 확보하는 것이 일차적으로 중요하지만, 그에 못지않게 자치입법의 질적 수준을 높이는 것이 중요한바, 우리나라 지방자치의 현실을 보면 자치입법 역량 및 입법의 전문성이 여러 가지 이유에서 국가에 비해 부족하며, 그 결과 자치 입법 역량의 부족은 자치입법의 부실화로, 자치입법의 부실화는 자치행정의 비효율성으로 이어지면서 궁극적으로 지방자치를 저해하는 원인이 되고 있다. 따라서 지방의회의 입법역량을 제고하고 집행부에 대한 견제와 통제 기능을 원활히 수행하기 위해서는 지방의원의 전문성을 강화할 수 있는 법적·제도적 수단의 도입이 불가피한바, 현재 여러 지방자치단체에서 시도되고 있는 지방의원에 대한 유급보좌인력의 도입 시도는 지방의회의 기능 및 역할을 활성화하기 위한 자구적 노력이라고 할 수 있다. 특히 우리나라와 같이 지방자치의 경험이 일천한 상황에 서는 아직 지방의원 개인의 자치입법역량이 부족할 수밖에 없고 이를 통제할 만한 주민의 민도 역시 높지 못한 결과, 자치입법 역량을 제고하고 집행기관의 견제와 통제를 통한 책임성의 제고를 위한 전문적인 보좌인력의 필요성은 지방자치의 성 패에 중요한 열쇠가 되고 있다고 해도 과언이 아니다. 그러한 점에서 본다면 지방 의원에 대한 유급보좌인력의 도입 문제는 자치입법권의 문제에 있어 법제도적인 의의 외에 지방자치의 현실상으로도 매우 중요한 문제이다. 그럼에도 불구하고 이에 대한 우리나라의 일반적인 정치·사회적 인식은 부정적 이며, 특히, - 지방자치권에 대한 사법적 보장의 책임을 지고 있는 - 대법원조차 지방의원에 대한 유급보좌인력의 도입을 위해서는 법령의 근거가 필요하다는 확고한 전제 하에서, 조례에 의한 유급보좌인력의 도입은 위법하다는 입장을 견지하고 있다. 그러나 조례제정권의 관점에서 보더라도 – 조례에 대한 법률유보원칙의 타당성은 논외로 - 지방의원에 대한 유급보좌인력의 설치가 주민의 권리 제한이나 의무 부과와 직결되는 사항이라고 보기는 어려운바, 지방자치법 제22조 단서에 따른 법률유보의 원칙이 적용된다고 보기는 곤란하다. 오히려 지방의회는 헌법에 의해 보장된 필수기관으로, 대의제 민주주의의 실현을 위한 주민의 대표기관인 점에서는 물론, 지방자치단체에게는 자율적 사무수행에 필요한 조직과 인력에 대한 자치조직권이 헌법적으로 보장되고 있음을 고려할 때, 지방의원에 대한 유급보좌 인력의 설치 여부는 당연히 조례에 근거하여 규율될 수 있는 것으로 보아야 한다. 특히 우리나라 지방자치제도의 가장 큰 병폐의 하나로 지적되는 지방자치단체의 책임성이라는 관점에서 보더라도, 지방의원에 대한 유급보좌인력의 설치는 지방 의회의 입법역량을 강화하고, 이를 통해 집행부에 대한 충실한 견제를 통해 궁극적으로 지방자치단체의 책임성을 제고하는데 기여할 수 있다. 지방의회가 지방자치의 본질적 부분이고, 지방자치는 헌법적으로 보장되는 제도라는 점에서 유급보좌인력의 도입을 둘러싼 규범적 문제 역시 단순히 실정법 차원의 문제가 아닌, 지방자치의 헌법적 보장이라는 관점을 기본틀로 하여 접근하여야 함은 물론이며, 그러한 측면에서 볼 때, 조례에 의한 유급보좌인력의 도입은 헌 법이 보장하는 조례제정권 및 자치조직권의 관점에서 규범적으로 허용된다고 보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 특별한 근거 없이 지방의원에 대한 유급보좌 인력의 도입에 구체적 법적 근거를 필요로 하는 대법원의 입장은 타당하다고 보기 어렵다. 지방자치권이 헌법적으로 보장되어 있는 이상, 헌법에 의도된 지방자치의 이념과 본질을 실현하는 것은 지방자치영역에서의 법치주의의 실현이며, 이는 사법권의 책무이기도 하다. 조례에 의한 유급보좌인력의 도입의 허용은 지방자치의 헌법적 보장에도 불구하고 ‘법률에 의한 지방자치’라는 오명을 벗지 못한 그간의 현실에서 벗어나, 진정한 지방자치의 헌법적 보장으로 나아가는 발걸음이 될 것이다.

영문 초록

Because the administrative system is subordinate to legislation in the modern rule of law, the importance of self-governing legislation in guaranteeing self-government is very significant. As for the issue of self-governing legislation, it is important to have autonomous legislative power in relation to the national legislation, but it is important to raise the qualitative level of self-government legislation as well. In order to raise the quality of self-governing legislation, legal and institutional measures are needed to increase the legislative capacity of local councils, and the introduction of paid assistants to local councilors is a typical example. In particular, in countries with less experience of local autonomy, such as Korea, the legislative capacity of local councils is still insufficient. Therefore, the introduction of assistant personnel to enhance self-governing legislative capacity has a direct impact on the success or failure of local autonomy. Nevertheless, general political and social perceptions are negative for the introduction of paid assistants, and even the Supreme Court firmly holds that it is illegal to introduce a paid assistant system for local lawmakers by ordinance under the premise that the delegation by state law is necessary for the introduction of a paid assistant system for local lawmakers. However, since the introduction of a paid assistant system for local councilors is not intended to impose any rights or obligations on residents, the principle of delegation by law prescribed by Article 22 of the current Local Autonomy Law does not apply. Rather, the local council is a mandatory institution guaranteed by the Constitution as a representative body of the people to realize representative democracy, and self-governing authority for the organization and manpower necessary for autonomous administrative affairs in local governments is constitutionally guaranteed. In this regard, the introduction of a paid assistant system for local councilors should be regarded as permissible by ordinance, even without the mandate of national law. In particular, from the viewpoint of the responsibility of the local government that is pointed out as one of the major problems of local autonomy in Korea, the paid assistant system for the local councilors is to improve the legislative capacity of the local council and the check ability of the executive, It can contribute to enhance the responsibility of local governments.

목차

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 지방의원 유급보좌인력의 법제도적 의의 및 필요성

1. 지방의회의 입법기관성

2. 지방의회의 통제기관성

3. 지방의원 입법역량의 현실적 한계

4. 전문위원제 등 현행 법제의 한계

Ⅲ. 지방의원 유급보좌인력의 도입 논의 현황

1. 지방자치단체의 유급보좌인력 도입 시도 상황

2. 도입 논의의 양상

3. 입법화의 시도

Ⅳ. 조례에 의한 유급보좌인력 도입의 규범적 정당화의 근거

1. 지방의회의 헌법상 지위

2. 조례제정권의 보장

3. 자치조직권의 보장

4. 국회의 보좌제도와의 비교

Ⅴ. 판례 입장에 대한 비판적 검토

1. 조례에 의한 유급보좌인력 도입에 대한 판례의 기본적 입장

2. 판례상 쟁점의 개별적 검토

Ⅵ. 결론을 대신하여

키워드

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