지방자치단체의 기능적 권력통제에 대한 공법적 검토

• 영문명: Public legalr eview of the functional power control in local governments - Focusing on expansion of local government s legislative participation -
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 노기현(Roh, Ki-Hyun)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』17권 4호, 193~217쪽, 전체 25쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2017.12.30

국문 초록

국정에 대한 지방자치단체의 상향적인 참여는 헌법상의 지방자치의 기능이나 지방자치권 보장으로부터 도출된다. 지방자치제도는 행정의 권한을 중앙과 지방에 기능적으로 분산(그리고 상호 통제)시킴으로써 이른바 분권적인 다핵화를 실현 시키고, 그를 통하여 중앙과 지방간의 ‘기능적인 권력통제’를 가능하게 함으로써, 궁극적으로는 소수자의 이익보호와 권력집중을 방지하는 기능을 하고 있다고 평가할 수 있다. 따라서 지방자치가 수행하는 헌법이념의 실현기능을 발휘하기 위해서는 지방자치단체의 참여가 필수적이며, 자치권을 수호하기 위한 주관적인 법적 지위를 수호하기 위해서는 청문권이나 참여권 등의 보장이 필요하다. 그러나 지방의 이해가 걸린 중요한 사안임에도 불구하고, 지방자치단체는 현행 국회법 등의 규정에 의해 단순히 공청회 등에 수동적으로 참여하는 것 이외에는 어떠한 결정권이나 협의권을 가지지 못하는 것이 현실이다. 구체적으로 ① 지방자치단체의 조례고권의 보장 미비, ② 협의체 등의 국회참여권의 한계, ③ 지방자치 등의 사항을 다루는 전문위원회 및 기구의 부존재를 들 수 있다. 이는 국가와 지방자치단체가 상호간의 견제와 균형을 이루면서 통합과 조화를 추구하도록 하는 “기능적 권력통제”의 실현에도 반하는 것으로 이에 대한 개선이 필요하다. 지금까지 국회의 입법과정에서 지방분권의 핵심과제와 지방분권 관련 다수의 법안들이 국회에서 제대로 그리고 제때에 논의 되지 못한 채 폐기되는 현 상황에 서 일본에서의 지방자치단체 지방의회 협의체의 국회의견제출권이나 국가와 지방간의 소통의 장을 특별법을 통해 제도화 하고 있는 점 등과 독일의 연합체 및 연방참사원 등을 통한 법률 발안권 등의 국회입법참여는 우리에게 시사하는 바가 크다고 볼 수 있다. 최근 이에 대한 극복으로 제정 시행되고 있는 중앙행정기관ㆍ지방자치단체 정책협의회 운영 규정 (대통령령)은 지방자치단체의 입법참여의 측면에서 여전히 미흡하며, 국회입법의 참여확대에 있어서도 큰 진전이 없는 상황이다. 이러한 배경에는 지방자치에 대해 영미형의 고유권설이 아닌, 대륙형의 전래권설에 입각한 나머지, 지방분권에 대한 논의가 주로 국가의 사무이양이나 재원의 이전에 초점을 맞춤으로 인해, 국가(혹은 의회)의 입법조치에 대해 지방자치단체의 의사의 반영 에 대한 제도적 설계가 미흡해진 것은 아닌지 추측해 본다. 이를 위해 ① 지방자치법 제22조 단서에 대한 법률제정요청권 부여 방안, ② 국회 공청회의 참여 보장방안, ③ 권역별 비례대표제를 통한 (가칭)지방분권특별 위원회를 신설하는 방안, ④ 지역대표형 상원을 운영하는 방안 등에 대해 좀 더 심도 있는 논의가 필요할 것으로 생각한다. 결론적으로 이제부터 지방자치에 있어 행정권의 지방분권으로부터 입법권의 지방분권의 시대로 나아가야 할 것이다.

영문 초록

Regardless of the fact that there are serious interests in the provinces, local autonomous organizations can simply participate passively in public hearing etc. based on the“The National Assembly law”, local governments do not have the right to decide on the law. his is contrary to the realization of “functional power control” that pursues integration and harmony while keeping checks and balances between the state and local public entities, and improvement is required for this. Specifically, ① the lack of guarantee of the ordinance high right of local governments, ② the limit of participation rights to the National Assembly such as consultation bodies, ③ the absence of technical committees and specialized agencies specializing in matters of local autonomy. Until now, important issues in decentralization and numerous bills were often abandoned in the National Assembly without much discussion during the legislative process of the National Assembly. However, in the case of Japan, local public gomernments have the right to submit opinions to the National Assembly, and they can also exchange views by creating a forum for discussion with the state. Also in the case of Germany, the federal council of local governments and the Federal Council of Parliament are in a process of actively participating in the National Assembly legislation. Such cases of foreign countries have great suggestions in Korea. Recently, the “provision of administration concerning policy councils between central administrative agencies and local autonomous organizations” has been enacted and enforced, but it seems that the participation of local autonomous organizations in legislation is still not enough and has not been completely improved. From now on, local autonomy must change its paradigm from “decentralization of administrative power” to “decentralization of legislative power”. For this purpose, it is now necessary to discuss ① establishment of legislation request right against the provisions of Article 22 of the Local Autonomy Law, ② guarantee of participation rights in the hearing of the National Assembly, ③ establishment of a special decentralization committee, ④ establishment of the regional representative Senate.

목차

Ⅰ. 들어가기

Ⅱ. 지방자치단체의 국회입법참여에 대한 현행법제와 한계

1. 지방자치의 기능적 권력통제

2. 국회입법참여에 대한 현행법제

3. 국회입법참여에 있어 법적 한계

Ⅲ. 지방자치단체의 국회입법참여에 대한 비교법적 검토

1. 일본에서의 지방자치단체의 국회입법참여 현황 및 한계

2. 독일에서의 지방자치단체의 국회입법참여 현황 및 한계

3.일본과 독일로부터의 시사점

Ⅳ. 지방자치단체의 국회입법참여를 통한 기능적 권력통제 개선방안

1. 지방자치법 제22조 단서조항에 의한 법률위임근거요청권 신설안

2. 국회 공청회 참여권 보장안

3. 권역별 비례대표제를 통한 지방분권특별위원회 구성안

4. 양원제설치에 의한 지역대표형 상원 설치안

Ⅴ. 나오면서

키워드

지방자치 국회입법참여 국가와 지방의 협의의 장 지방분권특별위원회 기능적 권력통제 입법권의 지방분권 Regional autonomy participation of legislation of the National Assembly place of consultation between state and local functional power control decentralization of legislative power