중앙정부와의 사전협의제도의 개선방안

• 영문명: Rechtliche Probleme des vorherigen Benehmens mit der Zentralregierung -insbesondere im Sondergesetz für die Einrichtung der Jeju Sonder Selbstverwaltungskörperschaft sowie die Förderung der Internationalfreistadt -
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 김남철(Kim Nam Cheol)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』7권 3호, 1~30쪽, 전체 30쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2007.09.30

국문 초록

최근 제정된 제주자치도특별법은 제1조에서 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장 한다고 규정하고 있고, 그 밖에도 자치입법권ㆍ재정분권ㆍ자치조직 및 인사권을 강화하는 규정을 두고 있다. 그 의미하는 바에 대해서는 여전히 논란은 있을 수 있지만, 어쨌든 특별법의 제정을 통하여 제주특별자치도는 다른 지방자치단체에 비하여 폭넓은 자치권을 가지게 되었다고 평가할 수 있다. 이러한 관점을 토대로 본 논문에서는, 특히 중앙정부와의 사전협의제도의 문제점을 검토하였다. 제주자치도특별법은 도지사의 결정에 앞서 관계 중앙행정기관의 장과의 사전협의를 거치도록 하는 규정들을 두고 있다. 이러한 사전협의규정은 우선적으로는 중앙정부의 지방자치단체에 대한 통제수단으로 이해될 수 있다. 그러나 다른 한편으로는 사무수행을 보다 원활하게 하기 위한 협력수단으로 이해될 여지도 충분하다. 제주자치도특별법상 사전협의에 관한 규정 가운데, 특히 중앙행정기관의 장과의 사전협의제도에 관한 규정들을 살펴보면, 이들은 대체로 관계 행정기관과의 사무협의를 위한 사전협의, 사전협의절차를 생략하는 경우, 사전적 통제로서의 사전협의로 그 유형을 분류해 볼 수 있다. 이 가운데 세 번째 유형의 사전협의의 경우는 사전적인 통제로서의 후견적인 기능 때문에, 지방자치단체에 대한 조언이나 지원 등을 통하여 지방자치단체의 자주적인 결정능력과 책임성을 강화한다는 감사의 본래적 기능의 관점에서 볼 때, 자치권을 과도하게 제한하는 것이라는 문제가 있다. 따라서 이러한 문제를 피하기 위해서는 궁극적으로는 지방자치단체에게 조언하고 후원하는 기능으로 사전협의의 기능이 그 중점을 이동하여야 한다. 아울러 제주도의 자치권의 인정범위가 확대되었다는 점에서 보면, 사전협의제도에 있어서도 이와 같은 특별자치도로서의 법적 지위가 반드시 고려되어야 할 것인데, 제주자치도특별법을 통하여 중앙정부의 권한을 이양하면서 동시에 통제적 의미에서의 사전협의에 관한 규정을 두는 것은 적어도 제주도에 특별한 자치권을 부여하고자 하는 특별법의 근본적인 제정취지에는 맞지 않는다고 할 것이다. 결국 지방자치권의 보장과 지방자치단체에 대한 감독원칙의 관점에서 보면 최소한 특별법상의 사전협의는 조언적인 협력수단으로 이해될 필요가 있다. 이에 따라 개별적으로 규정되어 있는 사전협의에 관한 규정 대신에 감독원칙에 관한 규정을 신설하거나 또는 사전협의에 관한 일반적인 규정을 신설하는 등의 입법적인 개선을 통하여 사전협의의 기능이 지방자치단체의 사무수행에 대하여 조언하거나 지원함으로써 자치권을 보장하는 데 기여하는 것으로 기능할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 생각한다.

영문 초록

Das Sondergesetz für die Einrichtung der Jeju Sonder Selbstverwaltungskörperschaft sowie die Förderung der Internationalfreistadt beinhaltet die Gewährleitung des Selbstverwaltungsrechts im hohen Niveau in Jeju-Do und hat die Regelungen, die die Satzungshoheit, die Organisationshohiet, die Finanzhoheit verstärken. Damit hat Jeju-Do das umfangreichere Selbstverwaltungsrecht als andere Selbstverwaltungskörperschften. Von diesem Gesichtspunkt aus wird in dieser Abhandlung insbesondere die Problematik des vorherigen Benehmens mit der Zentralregierung. Die Regelungen über das vorherige Benehmen mit der Zentralregierung im Sondergesetz funktionieren im allgemeinen als ein staatliches Steuerungsmittel. Aber auf der anderen Seite sind sie auch als ein staatliche Mitwirkungsmittel für die effektive Aufgabenerfüllung zu verstehen. Konkret zu sehen, können diese Regelungen in drei Typen eingeteilt werden: das vorherige Benehmen für die Beratung der Aufgabenerfüllung, die Auslassung des vorherigen Benehmens sowie das vorherige Benehmen für die Kontrolle der Aufgabenerfüllung. Davon kann beim dritten Typ des vorherigen Benehmens die übermäßige Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts herbeiführen, weil dieser Typ als voeherige Kotrolle vor der selbständigen Aufgagenerfüllung funktionieren und dafür Jeju-Do nur wenige, unwesentliche Spielräume haben kann. Der Sinn der staatlichen Aufsicht ist eigentlich so zu verstehen, daß die Aufsichtsbehörden die Selbstverwaltungskörperschften bei der Erfüllung ihrer Aufgaben verständnisvoll beraten, fördern und schützen sowie die Entschlusskraft und die Selbstverantwortung der Organe der Selbstverwaltungskörperschften stärken sollen. In diesem Sinne kann der dritte Typ des vorherigen Benehmens das Selbstverwaltungsrechts in Jeju-Do eingreifen. Ferner übertragen das Sondergesetz mit seiner Regelungen viele staatliche Kompetenzen nach Jeju-Do, aber problematisch angesehen ist, daß das Sondergesetz dabei auch die vorgerigen Benehmen als Kotrollmaßnahmen regelt. Mit diesen Regelungen über die Benehmen wurde der Sinn der Gesetzgebung der Sondergesetz von Anfang an beeinträchtigt. Vom Gesichtspunkt der Selbstverwaltungsgarantie und der Grundsätze der staatlichen Aufsicht aus muß das vorherigen Benehmen im Sondergesetz als das beratende Hilfsmittel verstaden werden. Danach muß schließlich im Sondergesetz die Regelung über diesen Grundsatz der Aufsicht oder die Generalklausel über das vorherige Benehmen, die insbesondere beratende und fördernde Funktionen des Benehmens vorschreibt, neu eingefügt werden, weil damit die Selbstverwaltungskraft in Jeju-Do viel verstärkt werden kann.

목차

I. 머리말

II. 국가와 지방자치단체간의 협력과 통제

III. 국가와 제주특별자치도간의 사전협의제도

IV. 사전협의제도의 평가 및 개선방안

V. 맺음말

[국문초록]

[Zusammenfassung]

참고문헌

키워드

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 사전협의 국가와 지방자치단체간의 협력과 통제 국가와 제주특별자치도간의 사전협의제도 지방자치단체에 대한 감독의 기본원칙 지방자치단체에 대한 친화적 자세의 원칙 Sondergesetz fü r die Einrichtung der Jeju Sonder Selbstverwaltungskö rperschaft sowie die Fö rderung der Internationalfreistadt das vorherige Benehmen Mitwirkung und Kotrolle zwischen Staat und Selbstverwaltungskö rperschaft das vorherige Benehmen zwischen Staat und Jeju-Do Grundsarz der staatlichen Aufsicht Das Prinzip des gemeindefreundlichen Verhaltens