특별자치도의 자치입법권의 범위와 한계

• 영문명: Scope and Limitations of the Autonomous Legislative Authority of Special Self-Governing Province
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 조성규(Sung-Kyu Cho)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』24권 4호, 221~250쪽, 전체 30쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2024.12.31

국문 초록

지방자치법제에 있어 특별자치도의 제도적 의의에 대해서는 논란이 많으나, 지방자치권의 충실한 보장은 지방자치제도 자체의 본질이자 당연한 요청이라는 점에서, 지방자치권의 충실한 보장을 위해 특별자치도를 설치한다는 것은 지방자치제도의 본말이 전도된 것으로 그 타당성에 근본적 의문이 있는바, 적어도 특별자치도는 남설되어서는 안된다. 지방자치권의 실질적 보장 및 확대, 지역의 낙후성의 극복은 지방자치제도에 대한 국가의 보호의무나 국가균형발전의 의무로부터 당연하게 도출되는 일반적인 의무이지, 특별자치도의 설치를 통해 특별하게 추진되어야 할 것은 아닌바, 특별자치도의 설치를 규범적으로 정당화할 수 있는 ‘특별’한 사정은 아니기 때문이다. 다만 현실적으로 보면 특별자치도는 차등분권의 제도화로서, 우리나라와 같이 지방자치가 낙후되고 지방자치단체 간의 불균형이 심화된 상황에서는 불가피한 현실적 대안으로서의 의미를 가질 수는 있으나, 문제는 그러한 현실적인 불가피성의 결과라면, 특별자치도는 그에 걸맞는 특수성의 제도화가 필요하다. 그럼에도 현재의 특별자치도의 현실을 보면 자치권의 보장에 대해 충분한 ‘특별성’이 존재하는지는 의문이다. 특히 자치분권의 본질적 영역이라고 할 수 있는 조례에 의한 규율 가능성 등 본질적 자치영역의 강화 및 확대는 찾아보기 어렵다. 따라서 특별자치도의 제도적 본질에 부합하는 획기적이고 특별한 지방자치의 보장을 위한 노력이 필요한바, 그 방향성은 당연히 자치권의 ‘특별한’ 보장이어야 하며, 그 중에서도 자치권의 출발이자 본질이라고 할 수 있는 자치입법권의 획기적 강화가 필요하다. 이와 관련하여 지방자치권, 특히 자치입법권의 획기적인 확대를 위해서 이론적으로 논의되는 개념이 소위 포괄이양이다. 포괄이양은 법적으로 정립되거나 통일된 개념은 아니며, 자치권한을 포괄적으로 이양하는 방식을 지칭하는 수단적 개념으로, 지방자치권의 확대라는 관점에서 목적적으로 설정된 개념인바, 기본적으로 법률단위의 이양, 그 중에서도 ‘권한이양의 대상이 될 수 없는 사항을 열거하는, 이른바 네가티브 방식의 포괄적 이양을 말한다. 이러한 포괄이양 방식은 특별자치도의 선두주자인 제주특별자치도가 자치권의 획기적 확대라는 관점에서 시도하고 있는 것으로 알려져 있는데, 포괄이양 방식은 헌법이 보장하는 소위 전권한성 원칙의 구체화로서 헌법 이념의 실현에 가장 근접하다고 할 수 있는 동시에, 조례의 준법률성의 확보라는 점에서 지방자치법제상 주목할 만하다. 물론 포괄이양 방식이 입법적으로 도입되기까지는 법이론적 및 법제도적 논란의 여지가 있는 것은 분명하나, 특별자치도의 도입 취지가 획기적인 ‘특별한’ 지방자치권의 보장에 있는 만큼 지방자치에 대한 획기적인 법의식의 전환이 필요한바, 특히 그간 조례를 단순히 행정입법의 하나로 치부하였던 법의식에서 벗어나 조례의 준법률성에 대한 인식의 강화가 필요하다. 조례의 준법률성을 통한 자치입법권의 획기적 확대는 그간 우리 지방자치의 숙원이었던 만큼 우선 특별자치도에서 선도적인 도입과 정착이 이루어지는 경우, 우리나라의 지방자치가 한단계 보다 성숙하게 될 것으로 기대한다.

영문 초록

There is a lot of controversy over the institutional significance of special self-governing province in the local autonomy legislation, but since the faithful guarantee of local autonomy is the essence and natural request of the local autonomy system itself, the establishment of a special self-governing province to ensure the faithful guarantee of local autonomy is a reversal of the essence of the local autonomy system, and there is a fundamental question about its validity. Therefore, the establishment of a special self-governing province should not be overused. This is because the actual guarantee and expansion of local autonomy is a general obligation naturally derived from the state’s obligation to protect the local autonomy system or the obligation of balanced national development, but it is not a ‘special’ situation that can normatively justify the establishment of a special self-governing province. However, in reality, special self-governing province is an institutionalization of differential decentralization and can have meaning as an inevitable realistic alternative in situations where local autonomy is underdeveloped and the imbalance between local governments is deepened, such as in Korea. The problem is that if special self-governing province is the result of such a realistic inevitability, special self-governing province needs to be institutionalized with specificity accordingly. Nevertheless, given the current reality of special self-governing province, it is questionable whether there is sufficient ‘specificity’ for the guarantee of autonomy. In particular, it is difficult to find the reinforcement and expansion of essential areas of autonomy, such as the possibility of discipline by ordinances, which can be said to be an essential area of autonomy. Therefore, efforts are needed to guarantee local autonomy in line with the institutional nature of special self-governing province, and the direction must be a “special” guarantee of autonomy, and among them, it is necessary to strengthen the autonomous legislative power, which is the beginning and essence of autonomy. The concept discussed theoretically for the breakthrough expansion of autonomous legislative power from such a request is the so-called ‘Comprehensive transfer’. Comprehensive transfer is not a legally unified concept and is a means of comprehensively transferring autonomy authority, usually referring to the method of transferring legal units, especially the so-called negative method of comprehensive transfer, which lists matters that cannot be subject to transfer. This comprehensive transfer method is known to be attempted by Jeju Special Self-Governing Province to expand autonomy, which is the embodiment of the so-called principle of full authority guaranteed by the Constitution, and is noteworthy in the local autonomy legal system in that it secures the quasi-legality of the ordinance. Of course, it is clear that there is a lot of legal controversy until the comprehensive transfer method is introduced legislatively, but as the institutional purpose of the special self-governing province is to guarantee the breakthrough “special” local autonomy, a breakthrough legal consciousness on local autonomy is needed. In particular, it is necessary to strengthen awareness of the quasi-legal nature of the ordinance, away from the legal consciousness that has simply dismissed the ordinance as one of the administrative legislation. As the breakthrough expansion of autonomous legislative power through the quasi-legality of the ordinance has been a long-cherished desire for local autonomy, it is expected that local autonomy in Korea will be more mature if the quasi-legality of the ordinance is introduced and settled in the special self-governing province.

목차

Ⅰ. 들어가면서 : ‘특별’은 특별해야 의미가 있다.

Ⅱ. 특별자치도의 지방자치법제상 의의와 그 지향점

Ⅲ. 특별자치도에 대한 지방자치권의 보장의 내용

Ⅳ. 포괄적 권한이양의 법제적 검토

Ⅴ. 포괄이양에 따른 후속적 법적 과제

Ⅵ. 결론을 대신하여

키워드

특별자치도 지방자치 포괄적 권한 이양 포괄이양 조례의 준법률성 Special Self-governing Province Local autonomy Comprehensive transfer of authority Comprehensive transfer quasi-legality of ordinance