초광역권에서 메가리전으로의 전환 가능성에 관한 공법적 검토 : 서울-부산 간 단일 경제생활권 구축을 위한 시험적 고찰

• 영문명: Public Law Review on the Transition from a Super-Regional Area to a Mega-Region : A Preliminary Study for Establishing a Unified Economic Living Zone between Seoul and Busan
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 한명진(Myeong-Jin Han)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』24권 4호, 183~217쪽, 전체 35쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2024.12.31

국문 초록

본 연구는 기존 초광역권 정책의 한계를 극복하고 새로운 국토발전 패러다임으로서 서울-부산 단일 메가리전 구축의 가능성을 검토하였다. 그동안의 국토균형발전 정책이 실효성을 거두지 못한 근본적 원인으로 ‘균형’이라는 정책기조 자체의 한계를 지적하고, 도시체계이론에 입각하여 도시화 현상을 자연스러운 공간발전 과정으로 수용하되 이를 뒷받침할 새로운 행정체계가 필요함을 주장하였다. 현행 법체계의 문제점으로는 첫째, 기초자치단체-광역자치단체로 이어지는 행정구역 중심의 경직된 체계로 인해 메가리전과 같은 새로운 행정단위의 도입이 어렵다는 점을 들 수 있다. 특히 ｢지방자치법｣ 제5조에서 지방자치단체의 구역을 법률로 정하도록 하고 그 변경도 법률로써만 가능하도록 규정하고 있어, 행정구역의 통합이나 조정이 매우 제한적이다. 둘째, 광역행정 관련 법령이 ｢국토기본법｣, ｢수도권정비계획법｣, ｢지방분권균형발전법｣ 등 여러 부처와 법률에 분산되어 있어 통합적인 정책 추진과 관리가 어렵다. 이는 교통, 산업, 환경 등 다양한 분야의 협력이 필요한 메가리전 구축에 있어 심각한 장애요인이 되고 있다. 셋째, 2022년 ｢지방자치법｣ 전면개정으로 도입된 특별지방자치단체 제도는 재정 확보의 어려움, 사무범위의 제한, 운영상의 한계 등으로 인해 실효성 있는 광역행정이 이루어지기 어렵다. 특히 과세권이 제한되어 있고, 광역사무 집행과 초광역협력사업 추진에 필요한 안정적 재원 확보가 어려우며, 규약이나 목적 달성 여부에 따라 권한이 변경되거나 소멸될 수 있어 안정적인 권한 행사가 어렵다. 넷째, 지방자치단체의 자치권을 제한하지 않으면서도 메가리전 차원의 통합적 의사결정을 가능하게 하는 법적 메커니즘이 부재하다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해 본 연구는 서울-부산 메가리전 구축을 위한 특별법 제정을 제안하였다. 특별법은 메가리전의 효율적 구축과 운영을 위한 추진체계, 거버넌스 구조, 재정 지원 등을 포괄적으로 규정하도록 하였다. 또한 ｢국토기본법｣, ｢지방분권균형발전법｣, ｢수도권정비계획법｣에 대해 특별법 제정 여부에 따른 차별화된 개정방안을 마련하였다. 이를 통해 메가리전 전략이 단순한 구상을 넘어 실질적인 국토발전의 새로운 패러다임으로 자리매김할 수 있는 법제도적 기반을 제시하였다. 본 연구는 서울-부산을 잇는 단일 메가리전이라는 새로운 국토발전 전략을 제시하고, 이를 실현하기 위한 구체적인 법제도 개선방안을 마련했다는 점에서 의의가 있다. 특히 기존의 산별적인 지역단위 초광역권이 아닌 발전축 구축의 필요성을 제기하고, 이를 위한 법적 기반을 체계적으로 검토했다는 점에서 향후 국토발전 정책의 새로운 방향을 제시하였다.

영문 초록

This study examines the potential for establishing a Seoul-Busan single mega-region as a new national development paradigm, overcoming the limitations of existing ultra-regional policies. It identifies the ineffectiveness of previous national balanced development policies as stemming from the inherent limitations of the concept of ‘balance’ itself. Instead, it argues for a new administrative system that supports urbanization, recognizing it as a natural spatial development process grounded in urban system theory. The main issues in the current legal system include: First, the rigid administrative structure centered on administrative districts, from local to metropolitan government units, which hinders the introduction of new administrative units like mega-regions. Specifically, Article 5 of the Local Autonomy Act requires that the jurisdiction of local governments be established and modified by law, making administrative boundary integration highly restricted. Second, laws related to regional administration are dispersed across multiple ministries and laws, such as the Framework Act on National Territory, Capital Region Maintenance Planning Act, and Local Autonomy Decentralization and Balanced Development Act, making integrated policy implementation difficult. This fragmentation presents a significant obstacle to the establishment of a mega-region, which requires collaboration across fields such as transportation, industry, and the environment. Third, the special local government system, introduced with the 2022 full amendment of the Local Autonomy Act, struggles to implement regional governance effectively due to challenges in securing financial resources, limited authority, and operational constraints. Lastly, there is no legal mechanism that enables integrated decision-making at the mega-regional level without compromising the autonomy of local governments. To address these challenges, this study proposes the enactment of a special law for the establishment of a Seoul-Busan mega-region. The special law would comprehensively outline the development system, governance structure, and financial support necessary for the efficient establishment and operation of the mega-region. Additionally, differentiated amendments to the Framework Act on National Territory, the Local Autonomy Decentralization and Balanced Development Act, and the Capital Region Maintenance Planning Act are proposed depending on whether the special law is enacted. Through these measures, the study aims to provide the legal foundation for making the mega-region strategy a practical and new paradigm for national development. This study is significant in that it proposes a new national development strategy centered on the Seoul-Busan mega-region and offers specific legal and institutional measures to realize it. It highlights the necessity of developing growth axes instead of fragmented regional units and systematically reviews the legal basis required to support this, providing a new direction for future national development policies.

목차

Ⅰ. 서론: 기존 균형발전 정책의 한계와 새로운 패러다임의 필요성

Ⅱ. 새로운 공간구조개편의 수단으로서 ‘메가리전’

Ⅲ. 현행법상 광역행정의 규범적 근거: 메가리전의 법적 기초

Ⅳ. 단일 메가리전 구현을 위한 법적 과제

Ⅴ. 단일 메가리전 실현을 위한 법제도 개선방안

Ⅵ. 결 론

키워드

메가리전(mega-region) 국토발전축 초광역 행정체계 특별지방자치단체 광역행정통합 mega-region national development axis ultra-regional administrative system special local government regional governance integration