대통령제에 있어서 분열정부(divided government)의 헌법문제

• 영문명: Constitutional Concern for Divided Government under the Presidential System
• 발행기관: 한국헌법학회
• 저자명: 정만희(Jeong Man-Hee)
• 간행물 정보: 『헌법학연구』憲法學硏究 第14卷 第2號, 391~430쪽, 전체 40쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2008.06.30

국문 초록

  한국의 대통령제에 있어서 분열정부의 출현은 1987년 대통령직선제 개헌 이후 민주화의 과정 속에서 거의 보편화된 일반적인 현상으로 나타나고 있다. 대통령제의 전형인 미국의 경우에는 분열정부현상이 1950년대부터 현재에 이르기까지 일반적으로 나타나고 있는 것이 특징이며, 이 분열정부에 관한 논의는 미국정치제도에 관한 연구의 핵심적 영역으로 간주되고 있다.
  우리나라의 분열정부에 대한 학계의 논의는 1990년대 중반부터 전개되기 시작하였으나, 학계의 지배적 입장은 분열정부를 부정적 시각에서 극복의 대상으로 보는 것이라 할 수 있다. 즉 분열정부는 의회와 행정부간의 대립과 갈등 속에서 정국의 교착상태와 입법기능의 마비를 초래하며 일관성 있는 국가정책수행을 방해하는 근본적 문제점을 안고 있기 때문에 그 극복방안을 강구해야 한다는 주장이 유력한 견해라고 할 수 있다. 이러한 부정적 입장에 대하여 반론을 제기하는 일부 견해는 분열정부하에서만 심각한 대치정국이 존재한 것은 아니며 분열정부의 긍정적 측면과 순기능을 간과해서는 안 된다고 주장한다. 본고에서 필자는 헌법적 관점에서 분열정부의 문제를 긍정적으로 평가하면서 분열정부의 현실을 전제로 한 대통령제 헌법원리와 분열정부의 조화적 운용방안을 제시한다.
  분열정부의 문제는 본질적으로 국정수행의 효율성과 안정성의 추구라는 가치와 그에 상반되는 권력에 의한 권력의 통제라는 입헌주의헌법의 기본정신과 원리의 충돌문제라 할 수 있다. 헌법규범학적 관점에서는 국정운영의 효율성과 안정성의 측면보다는 입헌주의의 정신에 따른 ‘권력에 대한 통제’의 요소에 중점을 두어야 하는 것이 요구되므로 분열정부를 부정과 극복의 대상으로 볼 것이 아니라 그것을 수긍하는 태도가 요구된다고 하겠다.
  분열정부의 현실을 긍정하면서 분열정부의 출현에 담겨진 국민의 잠재적 의사를 존중하는 국정운용을 기하기 위해서는 기본적으로 의회가 행정부를 견제하는 태도를 확고히 하면서도 의회내에 있어서 여야간에 토론과 타협의 정치가 활성화되어 의회주의원리가 정상적으로 작동되도록 하는 것이 중요하다. 의원들은 소속정당의 방침과 당론에 기속되기에 앞서 국가이익을 우선하여 전체국민의 대표자로서 양심에 따른 판단이 요구되며, 특히 야당의원들은 정책사안별로 정부여당에 협력할 것은 협력하는 태도가 필요하고 이를 위해서는 의원들의 자유투표가 실질적으로 보장되어야 한다. 또한 대통령은 헌법상 국정의 조정？통합자의 지위에서 소속정당으로부터 초연한 입장에서 의회와 야당의원들을 설득하고 국가의 주요정책결정에 협력과 지지를 구할 수 있는 지도력을 발휘해야 한다.
  끝으로 분열정부를 극복하기 위한 인위적 정계개편의 시도는 국민의 국회구성에 관한 주권적 의사를 부정하는 것으로 허용될 수 없다고 하겠으며, 국회구성에 관한 국민의 의사는 헌법상 선거권의 행사에 부수하는 정치적 기본권으로의 성격을 인정할 수 있다고 할 것이다.

영문 초록

  Before the adoption of the Constitution of 1987, many scholars in the field of constitutional law and political science in Korea had shown great concern for the excessive power held by the Korean presidents. Then majority governing parties mostly yielded to the will of the president, and could not escape from the blame for the “rubber stamp.” Since the new government was established under the 1987 Constitution, however, the political landscape has been dramatically changed. It became quite common for the opposing parties, not the president’s party, to take the majority seats in the National Assembly. Naturally, much concern for divided government began to be raised by constitutional law scholars and political scientists, as well.
  Considering the new political reality, this article examines the characteristics of divided government. While understanding it as “absence of simultaneous same-party majorities in the executive and legislative branches of government,” the article analyzes both positive and negative aspects of the divided government. It first surveys the debates over the problem in the United States, where the topic has long been studied and widely discussed. The article then extends its scrutiny to the Korean academia. The survey reveals that the majority of the scholars in Korea pay too much concern for the negative aspects of divided government. The author here argues that divided government should be explained as phenomena of institutional balancing and constitutionalism.
  Divided government, where one party holds the presidency and the other has a majority in the legislature, is often the result of the voters’ desire for policy moderation. In other words, the voters fear that the president may have too much power, and they prefer compromise to confrontation. In light of the constitutionalism, the president and the ruling party have to respect the will of the voters, and they should not try to manipulate the political landscape in order to form a majority ruling party. It is a good opportunity for the president under divided government to work together with the opposing parties to pursue national agendas mutually acceptable. Divided government, thus, can be a great condition to advance the political process toward a deliberative democracy, and to achieve the ideal of checks and balances.

목차

〈국문요약〉
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 미국 대통령제와 분열정부
Ⅲ. 한국에서의 분열정부현상과 그에 관한 논의의 전개
Ⅳ. 분열정부에 대한 헌법적 검토
Ⅴ. 맺음말
〈Abstract〉

키워드

분열정부 통합정부 대통령제 원리 의회의 대통령에 대한 통제 인위적 정계개편 divided government unified government principle of presidential system legislative control on the presidential powers