조례와 법률유보의 관계에 관한 법해석 및 입법정책적 과제

• 영문명: Legal Interpretation and Legislative Policy Challenges Regarding the Relationship Between Ordinances and Statutory Reservation: Focusing on the Expansion of Ordinance-Making Authority in Japan's Local Decentralization Reforms
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 이혜진(Hye Jin Yi)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』24권 2호, 3~34쪽, 전체 32쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2024.06.30

국문 초록

오늘날 저출생·고령화·인구감소 등의 문제로 노동력 부족과 경제성장 둔화가 예상되며, 이에 대한 해결책으로 지방자치단체가 지역 특성과 주민 요구를 반영한 정책을 결정하는 것이 중요해 졌다. 지방자치의 의의를 고려할 때 조례를 통해 민주적이고 창의적이며 책임성 있는 정책 결정이 가능하다는 공감대가 형성되어 있다. 하지만 중앙집권적 행정구조, 상위 법령의 제한, 재정적 한계, 전문성 및 주민참여 부족 등 다양한 요인들이 조례제정권 행사에 장애가 되고 있다. 지방분권이 강조되면서 주민조례발안법이 제정될 정도로 관심이 높아졌으나, 기관위임사무가 상당 부분을 차지하고 있어 실질적인 성과는 미미하다. 이러한 상황을 극복하기 위해서는 조례제정권의 범위와 법률유보의 관계에 대해서 재조명하고, 조례제정권을 확대시킬 수 있는 법해석 및 입법정책상의 논의가 필요하다. 일본은 지방분권개혁을 통해 조례제정권을 양적·질적으로 확대하였으며, 법률유보와 조례유보의 관계를 재정립해 조례제정권을 넓혔다. 일본과 비교할 때, 일본은 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙 등에 대해 원칙적으로 조례유보를, 한국은 법률유보를 채택하고 있다는 점에서 그 출발선에서 차이가 있다. 일본은 제1차 지방분권개혁을 통해 기관위임사무제도를 폐지하여 모든 사무에 대해 조례입법권을 가지게 되었다. 또한 지방자치의 본지에 따른 사무배분이 중요해졌고, 조례제정권이 입법적으로 확대되었다. 일본에서는 법률과 조례의 저촉 여부가 더 이상 법률유보의 문제가 아니라 법률과 조례 관계의 합리성과 비례성으로 검토되어야 한다는 주장도 있다. 한국의 경우, 사무구분 변경을 위한 노력이 있었으나 헌법의 일반적 법률유보조항에 의해 조례제정범위가 명확히 제한되며, 지방의회가 민주적 정통성을 인정받지 못하는 문제가 있다. 자치입법권의 확대는 지자체의 책임 확대로 이어지며, 민주적 정통성에 기반한 조례제정권의 확대가 필요하다. 일본의 논의는 우리와 헌법과 규범체계에서 차이가 있으나, 지방자치의 본질을 결정하는 '조례제정권'을 보장하기 위해 필요한 실체적 내용에 대한 시사점을 제공한다.

영문 초록

Today, issues such as low birth rates, aging populations, and population decline are expected to lead to labor shortages and slowed economic growth. In response, it has become crucial for local governments to develop policies that reflect regional characteristics and the needs of residents. There is a consensus that, considering the significance of local autonomy, ordinances can enable democratic, creative, and responsible policy decisions. However, various factors hinder the exercise of ordinance-making authority, including a centralized administrative structure, limitations imposed by higher laws, financial constraints, lack of expertise, and insufficient resident participation. Despite the increased interest in local autonomy, exemplified by the enactment of the Residents' Ordinance Initiative Act, the significant presence of agency-delegated tasks and the difficulty of independent financial management have resulted in limited practical outcomes. To overcome this situation, it is necessary to reevaluate the scope of ordinance-making authority and its relationship with the principle of statutory reservation. There is also a need for discussions on legal interpretations and legislative policies that can expand this authority. Japan, through its local decentralization reforms, has quantitatively and qualitatively expanded its ordinance-making authority and redefined the relationship between statutory reservation and ordinance reservation to broaden this authority. Comparatively, Japan adopts ordinance reservation for restricting residents' rights, imposing obligations, and penalties, whereas South Korea adopts statutory reservation, marking a fundamental difference from the outset. Through the first local decentralization reform, Japan abolished the agency-delegated task system, granting ordinance legislative power over all matters. Additionally, the distribution of tasks based on the essence of local autonomy became more important, and the legislative expansion of ordinance-making authority followed. In Japan, there is even an argument that the issue of conflicts between laws and ordinances should be reviewed based on the rationality and proportionality of their relationship rather than statutory reservation. In South Korea, although efforts have been made to change task classifications, the scope of ordinance-making is clearly limited by the general statutory reservation provisions of the constitution, and local councils do not adequately receive democratic legitimacy as legislative bodies. The expansion of local legislative power leads to increased responsibility for local governments, and the expansion of ordinance-making authority based on democratic legitimacy is necessary. Despite differences in the constitutional and normative systems between South Korea and Japan, Japan's discussions offer significant insights into the substantive content required to guarantee the 'ordinance-making authority' as a key aspect of genuine local autonomy.

목차

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 일본의 조례제정권의 근거와 한계

Ⅲ. 일본의 지방분권개혁에서의 조례제정권확대

Ⅳ. 법률유보와 조례제정권의 확대

Ⅴ. 나오며

키워드

조례제정권 자치입법권 법률실시조례 변경조례 법률유보 지방분권개혁 Ordinance Enactment Authority Autonomous Legislative Power Ordinances Implementing Laws Amended Ordinance Reservation of Law Decentralization Reform