독일의 조례와 법률유보의 관계에 관한 검토

• 영문명: A review of the relationship between ordinances and the principle of statutory reservation in Germany
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 이권일(Kwon Il LEE)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』24권 2호, 35~63쪽, 전체 29쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2024.06.30

국문 초록

독일의 지방자치단체의 자치입법권은 두가지 차원에서 논의된다. 먼저 연방과 주의 관계에서 주의 입법권의 범위와 한계와 주와 게마인데(지방자치단체) 관계에서 게마인데의 입법권의 범위와 한계를 살펴보아야 한다. 독일의 경우는 연방과 주의 관계에서는 연방은 연방의회(Bundestag)에서 연방법률(Bundesgesetz)을, 각 주는 주의회(Landtag)에서 주법률(Landesgesetz)를 제정할 수 있고, 지방자치단체는 자치법규(Satzung, 조례)를 제정할 수 있다. 독일에서의 주를 우리의 어느 행정단위와 유사하다고 보아야 할지가 문제가 된다. 주를 우리의 광역지방자치단체로 볼 것인지, 아니면 주를 하나의 국가로 보고 게마인데의 상위 행정단위인 크라이스를 광역지방자치단체로 볼 것인지의 문제가 발생하게 된다. 만약 주를 우리의 광역지방자치단체로 보게되면 독일의 주가 가지는 광범위한 입법권을 광역지방자치단체에 인정해야 하는 문제가 발생하게 되고, 크라이스를 우리의 광역지방자치단체와 유사한 것으로 보게되면 법률의 범위 내에서는 조례를 제정할 수 있다는 너무 좁은 입법권만을 인정하게 된다는 문제가 있다. 실제 독일의 크라이스와 우리의 시, 도는 그 크기와 인구에서 비교가 되지 않기 때문에 주민에 의한 자치라는 측면에서 맞지 않는 측면이 있다. 오히려 우리의 광역지방자치단체는 독일의 함부르크, 베를린 등 도시주와 유사하다고 볼 수 있고, 앞서 살펴본바와 같이 도시주는 자치입법권의 행사를 조례가 아니라 주법률로 실행한다. 따라서 우리의 지방자치단체의 자치입법권은 앞서 논의한 독일의 주와 게마인데가 누리는 자치입법권의 중간 정도라고 보아야 우리에게 주는 시사점을 도출할 수 있을 것이다. 독일 게마인데의 지방의회는 주민의 직선에 의해 선출되어 구성되는 민주적 정당성을 가짐에도 행정기관으로 보아 지방의회의 입법권의 행사는 법률유보원칙과 법률우위원칙 등의 적용을 받는 것으로 해석된다. 다만 우리와 다른 점은 독일은 국민의 지위에서 연방의회를 구성하였고, 주민이라는 지위에서 주의회라는 입법기관을 구성하였다는 것이다. 따라서 주법률도 이미 주민의 자치권 행사의 산물이므로 게마인데 조례가 주법률의 범위 내에서 행사되어야 한다는 것이 우리나라의 조례제정권이 법령의 범위에서 행사되어야 한다는 점과 동일한 것으로 보기에는 어려운 점이 있다. 또한 기본법에서는 게마인데가 “법률의 범위 내에서” 지역사무를 규율할 권리가 보장될 것을 규정하였지만, 주법인 지방자치법은 게마인데의회는 지역사회의 자치(고유)사무에 관하여 법에 규정이 없거나, 또는 지방자치법의 일반위임규정에 의해 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있어, “법률의 범위 내에서”를 법률의 규정이 없으면 자유롭게 조례를 제정할 수 있도록 확대하여 규정하고 있는 점도 확인할 수 있다.

영문 초록

The autonomous legislative power of municipalities in Germany is discussed on two levels. First, the scope and limits of the state's legislative powers in the federal-state relationship and the scope and limits of the gemeinde's legislative powers in the state-local government relationship. In the case of Germany, the relationship between the federal and state governments is such that the federal government can enact federal laws (Bundesgesetz) in the Bundestag, the states can enact state laws (Landesgesetz) in the Landtag, and municipalities can enact local laws (Satzung, ordinances). The question is whether the states in Germany are analogous to any of our administrative units. The question arises whether to view the states as our municipalities, or whether to view the states as a country and the Kreis, the higher administrative unit of the Länder, as municipalities. If we look at the state as our municipality, we have the problem of granting the municipality the broad legislative powers of the German states, while if we look at Kreis as something similar to our municipality, we have the problem of granting the municipality too narrow legislative powers, such as the ability to enact ordinances within the scope of the law. In reality, Kreis and our cities and towns in Germany are not comparable in size and population, so the idea of self-governance by the people does not fit. Rather, our municipalities are similar to city states such as Hamburg and Berlin in Germany, and as we have seen, city states exercise their autonomous legislative powers through state laws rather than ordinances. Therefore, our municipalities' autonomous legislative powers are somewhere in the middle of the autonomous legislative powers enjoyed by German states and Gemeinde. Although the local councils in Germany have democratic legitimacy as they are directly elected by the residents, they are considered administrative bodies and the exercise of legislative power by local councils is interpreted to be subject to the principle of statutory reservation and the principle of supremacy of laws. However, the difference between Germany and Korea is that the Bundestag was formed from the status of the people, and the state legislature was formed from the status of the people. Therefore, since state laws are already the product of the people's exercise of autonomy, it is difficult to see that the requirement that local ordinances must be exercised within the scope of state laws is the same as the requirement that Korean ordinance-making power must be exercised within the scope of statutes. In addition, while the Grundgesetz stipulates that the right to regulate local affairs “within the scope of the law” is guaranteed for Gemeinde the Local Self-Government Act, a state law, stipulates that Gemeinde councils can enact ordinances that are not prescribed by law or by the general delegation provisions of the Local Self-Government Act, so “within the scope of the law” is expanded to allow Gemeinde councils to freely enact ordinances without the provisions of the law.

목차

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 독일에서의 지방자치의 역사

Ⅲ. 독일 지방자치단체의 자치입법권의 범위와 한계

Ⅳ. 나가며-시사점을 대신하여

키워드

독일의 조례 법률유보원칙 자치입법권의 한계 조례제정권 법률의 범위내에서 German ordinances the principle of statutory reservation the limits of self-legislative power the right to enact ordinances and the scope of the law