지방자치단체 국정참여의 공법적 과제- 상원 또는 지방원 도입에 관한 논의를 중심으로

• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 김남철(Kim, Nam-Cheol)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』10권 3호, 113~146쪽, 전체 34쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2010.09.30

국문 초록

단체의 국정참여가 보다 활성화될 필요가 있다. 그러나 우리나라의 국정현실에서는 지방자치단체의 국정 참여가 법제도, 규범 그리고 현실 모든 면에서 크게 미흡하다. 지방자치를 실시하는 이유는 지방분권적인 국가권력구조 속에서 국가의 지방자치 단체에 대한 하향적인 관여와 지방자치단체의 국정에 대한 상향적인 참여를 통하여 상호간의 견제와 균형을 이루면서 통합과 조화를 추구할 수 있도록 하기 위해서이다. 이러한 의미에서 지방자치단체의 국정참여는 이론적으로는 헌법상 지방자치의 기능이나 지방자치권 보장으로부터 도출되는 것이라고 할 수 있다. 즉 지방자치가 가지고 있는 민주국가, 법치국가, 사회국가원리의 실현기능은 국가의 의사형성과정에서 지방의 이해가 충분히 고려될 수 있는 제도적 장치가 마련될 때 비로소 순기능을 하게 될것이고, 이러한 참여의 근거는 헌법이 보장하는 자치권을 보호하기 위한 사전적 수단 으로서의 청문권이나 참여권, 지방자치단체 친화적 자세의 원칙 등에서 찾을 수 있을 것이다. 우리나라의 경우 지방자치단체의 국정참여는 지방자치법, 국회법, 각 개별 법령 그리고 행정기관의 제도와 관례 등에 의하여 인정되고 있으나, 문제는 이러한 국정참여 방법들이 현실적으로 지방의 국정참여 욕구를 충족시키기에는 대단히 미흡하다는 것이다. 특히 국회입법과정에 대한 참여가 상당히 제한되어 있고, 지방자치단체 국정참여의 대상범위가 제한적이며, 지방자치단체 연합체를 아우르는 통합적인 협의체가 부재 하다는 점들이 문제로 지적되고 있다. 반면 외국의 경우에는 지방자치단체의 대표들로 구성되는 기관을 통한 참여, 지방정부연합과 중앙정부와의 사전협의 등의 제도를 통하여 지방자치 현안에 대한 국정과정 또는 입법과정에 대한 참여가 인정되고 있다. 이와 같은 문제의 개선방안으로는 기존 국정참여제도를 개선하는 방안, 지방자치단체 전국연합체의 위상을 강화하여 국정참여를 확충하는 방안, 지방의 이익을 대변하기 위하여 이른바 지방원을 설치하는 방안, 상원을 설치하여 국회를 양원제로 운영하는 방안 등을 생각해 볼 수 있으나, 양원제 도입은 새로운 입법기관을 설치하는 것으로서 이를 위해서는 헌법개정이 필요하게 될 것이고, 독일식 참사원을 창설하는 것도 헌법 개정이 필요하다. 이렇게 볼 때, 헌법개정의 어려움을 감안한다면, 지방원의 경우는 지방자치단체에게 의미 있는 모든 사무에 대하여 조언하고 법규나 행정규칙제정을 통보 받게 된다는 점에서 현재보다 진전된 국정참여방안이라 할 수 있고, 또한 헌법기구의 변경을 요하는 것이 아니므로 헌법개정 없이 입법정책적 판단으로 법률에서 채택하면 되므로, 상대적으로 제도도입이 수월할 것으로 생각된다. 국가와 지방간의 갈등, 또는 지역 상호간의 갈등을 해소하고 사회적 통합으로 나아가기 위해서라도 국가 차원에서의 지방의 이익을 대변할 수 있는 통합적인 기구가 필요하다.

영문 초록

In der koreanische Verwaltung sind die kommunalen Beteiligungen an der Staatsverwaltung und -gesetzgebung bisher mangelhaftig durchgeführt. Um die Selbstverwaltung in der stark zentralisierten koreanischen politischen Struktur sich einzuwurzeln, muß die kommunale Beteiligung an der staatlichen Instanzen viel mehr belebt werden. Die Selbstverwaltung ist ein politisches System für Integration und Ausgleich durch die staatliche Kontrolle und Teilnahme an den Kommunen und die kommunale Beteiligung an dem Staat. In diesem Sinne ist für die Funktionierung der Verfassungsprinzipien und die Garantierung des Anhörungs- und Beteiligungsrechts als Selbstverwaltungsrechte die Gewährleistung der kommunale Beteiligung erforderlich. In den einigen koreanischen Gesetzen werden zwar die kommunalen Beteiligungen an der Staatsverwaltung geregelt, aber problematisch ist, daß für die Gewährleistung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts die Beteiligungschancen der Kommunen durch diese Regelungen zu unzureichend sind. Insbesondere ist der Bereich der Beteiligung an der Staatsverwaltung zu eng eingestellt, und die Chacen der Beteiligung an dem staatlichen Gesetzgebungsverfahren ist fast gesperrt. Aber in den Ausländern ist, z.B. durch Bundesrat, kommunale Räte usw. die kommunale Beteiligung nicht nur an der Staatsverwaltung, sondern auch an der Staatsgesetzgebung eingeräumt. Für die Problemlösung sind in der Literatur ca. 4 Lösungswege vorgeschlagen. Diese sind, erstens, das bisherige Beteiligungssystem der Kommunen zu verbessern, zweitens, durch Verstärkung der Lage der kommunalen Spitzenverbände die Beteiligungsschacen der Kommunen zu erweitern, drittens, die kommunalen Interessen repräsentierten kommunale Räte neu einzuführen, viertens, im Parlament das Staatsrat ähnlich wie Bundesrat in Deutschland einzuführen. Davon ist die Einführung des Staatsrats etwa schwirig durchzuführen, weil dafür die Verfassungsänderung unbedingt nötig ist. In diesem Sinne ist die Einführung der kommunalen Räte viel leichter anzusehen, weil es ohne Verfassungsänderung gehen kann. Damit kann auch die Verminderung der Konflikte zwischen Staat und Komunen oder zwischen den Kommunen, der Fortschritt für die soziale Integration erwartet werden.

목차

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 지방자치단체의 국정참여의 근거

1. 지방자치와 지방분권의 헌법이념 실현기능

2. 헌법상 지방자치의 제도적 보장

3. 지방자치단체의 계획고권과 참여권

4. 제도적 보장의 확장으로서 지방자치단체 친화적 자세의 원칙

Ⅲ. 국정참여의 형태

1. 우리나라 현행 법제상의 국정참여

2. 외국의 입법례

Ⅳ. 지방자치단체 국정참여의 문제점

Ⅴ. 개선방안으로서 지방원 도입 방안의 모색

1. 현행 국정참여제도의 개선방안

2. 상원 또는 지방원의 도입

3. 현행 제도의 개선방안 및 양원제 도입방안의 문제점

4. 지방원의 도입과 기능조정을 통한 국정참여 확대방안

Ⅵ. 맺음말