로컬 메니페스토의 비판적 검토

• 영문명: ローカル․マニフェストの批判的検討
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 시마다 아키후미(嶋田暁 文)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』10권 4호, 283~303쪽, 전체 21쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2010.12.30

국문 초록

일 한 양국에서 메니페스토는 인물중심의 선거를 정책중심의 선거로 전환시켜 정치가의 행동에 대한 민주적 컨트롤을 강요하는 구조로서 크게 기대를 모으고 있다. 그러나 메니페스토를 추진하는 것은 정말로 바람직한 것일까? 본 논문에서는 지방자치단 체의 단체장 선거에서 후보자가 제시하는 ‘로컬 메니페스토’를 주된 고찰대상으로 하여 이 문제를 정면에서 논하고 있다. 일본에서는 수치목표, 달성목표, 재원의 명시를 하고 있는 메니페스토가 ‘좋은 메니페스토’이고, 이를 내세워 선거에 승리한 단체장이나 정당은 메니페스토를 실행해야 하는 의무가 생긴다고 일반적으로 여겨지고 있다. 그러나 이러한 이해는 일본판 메니페스토의 모국임에 틀림없을 영국의 메니페스토의 이해와는 크게 다르다는 점이다. 그것은 영국에서는 ‘메니페스토는 “완전히 실행되어져야 하는 정책”이라기보다는 선거민이 선거를 함에 있어서의 “심벌에 지나지 않는다”, 선거민도 “다른 정책 패키 지보다는 이 패키지가 더 낮다”라고 하는 정도의 선택에 그치고, 메니페스토는 정권획득 후 정권에 의해서 음미되고 수정되는 경우가 있고, 집권당은 메니페스토로부터 일탈하는 것은 가능하지만 완전한 일탈은 부정직한 것으로 차기 총선거에서 선거민으로 부터 정치책임의 추급을 받는다는 정도로 “메니페스토”, “맨데이트(Mandate)”론은 이해되고 있기 때문’이다. 그럼에도 불구하고 일본의 메니페스토 추진론자가 굳이 곡해하면서 메니페스토를 일본에 소개한 것은 아마도 그렇게 함으로써, 유권자 스스로가 정책을 사실상 선택 가능하고, 개인중심의 선거를 정책중심의 선거로 바꿀 수 있고, 우선순위에 근거한 효율적인 행정운영이 가능하게 되고, 사후적인 민주적인 감시가 가능하게 되고, 정치의 예측가능성이 높아지고, 의회토론이 활성화되고, 당선한 경우에 메니페 스토가 정통성을 가지기 때문에 영향력 행사의 무기로 되고, 선거가 실적평가의 장으로 되고, 신인 후보자에게 당선 기회가 생기게 되고, 유권자의 정치적 관심이 높아지고, 시민의식의 성숙화 등, 메니페스토에 동반하여 여러 효과가 나타나게 될 것이라고 생각한 때문이라고 여겨진다. 그렇다면 메니페스토를 추진하면 만사 좋은 일만 있는 것일까? 답은 명확하게 No라고 하겠다. 첫째, 메니페스토는 하나의 패키지로 되어 있기 때문에(모두가 반대하고 있는 쟁점이 포함되어 있을지도 모름에도 불구하고)선거에서 승리한 후보자의 메니페스 토의 전체가 추진되어져 버린다. 둘째, 선거기반이 약한 정치가야 말로 자기 구속적인 메니페스토를 무기로 하려고 한다는 점도 생각할 수 있다. 셋째, ‘합리성의 한계’ 때문에 사전에 모든 것을 파악하고 망라적인 해결책으로서의 메니페스토를 창출하는 것은 불가능하다. 그럼에도 불구하고 그 실행이 ‘의무’로 된다고 하면 결과는 비극적이라고 밖에 말 할 수 없다. 즉 메니페스토는 환경변화에 동반한 미리 예측할 수 없는 상황에 대한 사후적인 유연한 대응가능성을 저하시켜 버릴 위험성을 숨기고 있다. 넷째, 선거후 주민참가를 하더라도 형식적인 것에 그치고 만다. 이에 사전에 메니페스토 작성에 관한 민주적 참가절차를 두려고 하더라도 거기에는 어려움이 많다고 하겠다. 즉 메니 페스토는 민주적인 절차에 의한 다양한 이해 견해의 정치과정에의 반영을 곤란하게해 버린다. 그렇지만 메니페스토는 이미 ‘표준장치’가 되어 있고, 지금부터 이를 그만두자고 하는 것도 곤란하다. 그렇다면 어떻게 하면 될까? 본 논고에서는 그 대응방법으로서 조건부 메니페스토화, 우선순위의 명확화, 대상 사항의 限定化, 추상화, 절차적 메니페스토화, 메니페스토 문서의 상대화 및 해석과 수정의 중시, 메니페스토 실행의 ‘탈의무화’를 논하고 있다.

영문 초록

日韓両国において、マニフェストは、人物本位の選挙を政策本位の選挙に転換させ、政治家の行動に対する民主的コントロールを強める仕組みとして、大いに期待を集めている。しかしながら、マニフェストを推進することは本当に好ましいことなのであろうか。本論考では、自治体の首長選挙で候補者が提示するローカルマニフェストを主たる考察対象として、この問題を正面から論じている。 日本では、数値目標、達成期限、財源の明示をしているマニフェストが良いマニフェストであり、それを掲げて選挙に勝利した首長もしくは政党には、マニフェストを実行する義務が生じる、と一般的に理解されている。しかしながら、こうした理解は、日本版マニフェストの母国であるはずのイギリスのマニフェスト理解とは大きく異なっている。というのも、イギリスでは、マニフェストは、完全に実行されるべき政策というよりは、選挙民が選択を行う際のシンボルに過ぎない、選挙民も、他の政策パッケージよりはこのパッケージの方がましという程度の選択でしかない、マニフェストは政権獲得後政権によって吟味、修正がなされる場合がある、政権党はマニフェストから逸脱することはできるが、完全な逸脱は不正直で、次期総選挙で選挙民から政治責任の追及を受けるという程度にマニフェストマンデイト論は理解されているからである。 にもかかわらず、日本のマニフェスト推進論者があえて曲解する形でマニフェストを日本に紹介したのは、おそらくそうすることによって、有権者自らが政策を事実上選択できる、個人本位の選挙を政策本位の選挙に変えられる、優先順位づけに基づく効率的な行政運営が可能になる、事後的な民主的監視が可能になる、政治の予測可能性が高まる、議会討論が活発化する、当選した場合にマニフェストが正統性を帯びるので、影響力行使の武器になる、選挙が 実績評価の場になる、新人候補者に当選チャンスが生まれる、有権者の政治 的関心が高まる、市民の成熟化など、マニフェストに伴って、さまざまな効用がもたらされるようになると考えられたためだと思われる。、マニフェストを推進すれば、万事良いことばかりなのであろうか。答えは明らかにNo である。第1に、マニフェストはワンパッケージになっているがために、みんなが反対している争点が含まれているかもしれないにもかかわらず選挙で勝利した候補者のマニフェストの全体が推進されてしまう。第2に、選 挙基盤の弱い政治家こそが、自己拘束的なマニフェストを武器にしようとすると 考えられる。第3に、合理性の限界ゆえに、事前に全てを把握し、網羅的な解決策としてのマニフェストを創出することなど不可能である。にもかかわらず、その実行が義務とされるとすれば、結果は悲劇でしかない。すなわち、マニフェストは、環境変動に伴うあらかじめ予測しえない状況への事後的な柔軟な対応可能性を低下させてしまう危険性を秘めている。第4に、選挙後に住民参加をしても形式だけにとどまる。そこで、事前にマニフェスト作成に関する民主的参加手続 きを設けようと思っても、それは困難である。つまり、マニフェストは、民主的な手続きによる多様な利害見解の政治過程への反映を困難にしてしまう。 だが、マニフェストはすでに標準装備になっており、今からこれをやめるというのも難しい。では、どうすれば良いのであろうか。本論考では、その対応方策として、条件付きマニフェスト化、優先順位の明確化、対象事項の限定化と負荷の軽減、抽象化、手続的マニフェスト化、マニフェスト文書の相対化、解釈 修正の重視、マニフェスト実行の脱義務化を論じている。

목차

Ⅰ. はじめに

Ⅱ. マニフェストとその効用

1. マニフェストとは何か?

2. マンデイト（mandate）論

3. ｢日本化されたマニフェスト｣

4. マニフェストの効用

Ⅲ. マニフェストをめぐる疑問

1. マニフェストの包括性 (＝ワン パッケージ化されたマニフェスト) に伴う問題性

2. 政治的基盤の弱い者による権力 濫用の危険性～マニフェストの アイロニー

3. ｢合理性の限界｣に起因するマニ フェストの質的限界

4. 民主的観点から見た問題性～手 続的参加等の義務づけの困難さ

Ⅲ. 対応方策

1. マニフェストのあり方改革①～ ｢条件付きマニフェスト化｣

2. マニフェストのあり方改革②～ ｢優先順位の明確化｣

3. マニフェストのあり方改革③～ ｢対象事項の限定化｣と｢負荷の軽減｣

4. マニフェストのありかた改革④～ ｢抽象化｣

5. マニフェストのありかた改革⑤～ ｢手続的マニフェスト化｣

6. マニフェストのあり方改革⑥～ マニフェスト文書の相対化、解釈․修正の重視

7. マニフェストのとらえなおし～ マニフェスト実行の｢脱義務｣化

Ⅳ. おわりに―マニフェストの未来