Was Professor Romer s View of the Charter City Too Rosy?: a Critical Review of Charter City Development in Honduras

• 영문명: 차터시티에 대한 로머(Romer) 교수의 견해는 너무 장미빛이었을까?: 온두라스의 차터시티 개발에 관한 비판적 검토
• 발행기관: 한국경제통상학회
• 저자명: Isabella Arevalo 이재우(Jae-Woo Lee)
• 간행물 정보: 『경제연구』經濟硏究 第39卷 第1號, 3~29쪽, 전체 27쪽
• 주제분류: 경제경영 > 경제학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2021.02.28

국문 초록

경제적 사고의 실천가로서, 로머는 2009년에 개발도상국에 스타트업 같은 차터시티(Charter City)를 건설하여 혁신적 개혁특구 또는 실험특구로 만들자는 아이디어를 제안했다. 이 모델의 기본 전제는 중국영토이지만 영국의 지배를 받았던 홍콩처럼 대규모의 유휴토지를 외국 관할하에 통치하는 차터시티로 지정하고 여기에 사람들이 자발적으로 이주할 수 있도록 하는 것이다. 특히 정부무능과 법치주의 불신이 만연한 나라에서 차터시티는 신뢰부족 문제를 해결할 수 있는 ‘신뢰할만한 약속’이 될 수 있다. 차터시티와 같은 치외법권 지역을 조성함으로써, 해당 국가는 신뢰 부족에서 벗어나 외국 자본을 유치할 수 있다. 그러나, 이런 경제적 약속에도 불구하고, 차터시티는 여러 이유로 정책으로 실행하기에는 매우 어려운 것으로 드러났다. 이 연구에서 우리는 노벨경제학상 수상자인 로머교수의 자문아래 온두라스가 추진해온 차터시티 모델을 사례 연구하였다. 특히 ‘제도적인 관점’을 통해 차터시티와 같은 ‘공식적’ 규칙, 제도의 효과성에 대한 여러가지 논의를 할 수 있었다. 첫째, 규칙이나 제도는 국경을 넘어 쉽게 이식될 수 없다. 제도들은 이른바 ‘끈적끈적하다(sticky)’고 할 수 있다. ‘비공식적’ 규범은 경제특구 개발과 같은 공식적 정책을 이행하는 데 매우 중요하다. 사람들의 신념, 문화, 그리고 사회적 규범이 공식적 제도를 지지하지 않을 때, 공식적인 규칙의 변화는 그렇게 효과적이지 않다. 온두라스 정부는 차터시티에게 공식적인 지위를 부여하기 위해 헌법까지 개정했지만, 온두라스 국민들은 그들이 ‘신자유주의’ 혹은 ‘유토피아적 거주 특구’로 생각하는 차터시티를 받아들일 준비가 되어 있지 않았다. 둘째, 온두라스처럼 재산권과 공공안전 등 기본권이 확보되지 않은 나라일수록 차터시티의 핵심 요소인 ‘발로서 투표할’ 권리, 즉 이주할 권리 등 기본적 권리가 극히 제한된다. 당연히 이런 나라에서 차터시티 정책이 성공할 가능성이 더 낮아진다. 셋째, 문제를 더 어렵게 만드는 점은 온두라스 정부 자체의 낮은 대외 신뢰성에 있다. 차터시티 정책을 진행하면서 온두라스 정부는 이 사업의 상징인 로머 교수에게 ‘투명하게 추진하겠다’는 약속을 지키지 못했으며, 이는 대외적으로 높은 수준의 정부 리스크를 노출시켰다. 넷째, 차터시티는 파트너국가의 규칙과 관할에 의존하면서 국가주권의 일부 할양이 불가피한데, 로머 등 차터시티 추진자들은 이 비용을 과소평가했다. 치외법권 구역이라는 차터시티의 개념 때문에 과거 식민지였던 온두라스에서 ‘식민도시’의 재등장이라는 비판도 받아야 했다. 차터시티 정책은 온두라스의 대중과 여러 이해관계자들의 엄청난 반발에 직면하게 되었으며, 이것이 차터시티 정책이 초기에 중단되었던 이유라고 할 수 있다. 결론적으로 로머 교수의 차터시티 정책은 이론적으로 훌륭해 보이지만, 실제 추진에 있어서는 비현실적이라고 할 수 있으며, 재산권 보장 등 기본적인 법치가 취약하고 정부가 신뢰받지 못하는 국가일수록 더욱 그렇다고 결론내릴 수 있다.

영문 초록

As a practitioner of economic thinking, Romer (2009) suggested a creative idea which is to build up new, startup-like charter cities in developing countries and make them revolutionary, reform zones, or experimental zones. One basic premise of his model is to designate a big empty land as a CC where foreign rules govern like Hong Kong under British rule in China and allow people to voluntarily move in the CC. The CC itself can be a credible commitment through which a nation can resolve the problem of distrust in government and the rule of law. By creating extraterritorial zones like CC, the host country can free itself from the lack of trust and attract foreign capital. Despite its economic promises, however, the CC turned out to be extremely difficult to implement as a policy for many reasons. In studying the CC model Honduras pursued, ‘institutional’ thinking gives a lot of insights on the efficacy of formal rules of the CC. First. Foreign rules cannot be easily ‘transplanted’ across borders. Institutions are ‘sticky’. Informal norms are crucial in implementing formal policies such as SEZ development. When people’s beliefs, cultures, and norms do not support formal rules, change in formal rules is not so effective. Honduras amended its constitution to give a formal standing to the CC, but Honduran society was not ready to accept what they thought as such ‘neo-liberal’ or ‘utopian enclave’ policies. Second, in Honduras where fundamental rights such as property rights and public safety are not secured, it is unlikely that the right to migrate or ‘vote with foot’, which is the core element of the CC, will be protected. The CC s success is less likely in this nation. Third, to make the matter worse, the Honduran government was not credible at all. In the process of CC policy unfolding, the Honduran government failed to commit the promise ‘to be transparent’ to Romer, the icon of the CC project, and exposed a high level of government risk to the outside world. Fourth, foreign rules and jurisdiction of the CC might lead to the gradual erosion of national sovereignty. The CC as an extraterritorial zone was criticized for the re-emergence of a ‘colonial city’ in Honduras in the past. In the end, CC policy was doomed to face the great opposition and resistance of the general public and stakeholders in Honduras This is why the once hopeful policy became aborted early even before it blossomed. Professor Romer s CC policy looks great in theory, but it looks very unreal in practice. It is more so when it is taken in nations where fundamental rule of law such as property rights and public safety is weak and the government is not trusted.

목차

Ⅰ. The Charter City, an Experiment of a Neoliberal Economist?

Ⅱ. Theory of Special Economic Zones (SEZs)

Ⅲ. Charter Cities in Honduras

Ⅳ. Critical Discussion

Ⅴ. Conclusion

키워드

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