국회의 국정통제기능에 대한 검토

• 영문명: A Review of the National Assembly’s Functions for Controlling Government Administration
• 발행기관: 한국헌법학회
• 저자명: 정만희(Jeong, Man-hee)
• 간행물 정보: 『헌법학연구』憲法學硏究 第20卷 第3號, 193~239쪽, 전체 46쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2014.09.30

국문 초록

본고에서는 현행헌법상 국회가 국정통제기관으로서의 지위에서 행사하는 행정부 통제기능과 재정통제기능을 중심으로 그 제도적 의의와 운용상의 문제점을 분석하고 그 합리적 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 본 연구는 국회와 행정부와의 관계에서 국회의 국정통제장치의 이론과 실제를 검토함으로 써 헌법상의 대의제원리 및 권력분립원리를 우리의 정치현실에서 어떻게 구현시킬 것인가를 모색해 본다는 점에서 의미가 있다고 할 수 있다. 현행 헌법의 통치구조에 있어서 국회는 헌법과 법률에 규정된 일련의 권한행사를 통해 행정부와의 관계에서 권력적 균형을 유지하고 있는 것이 특징이다. 1972년 유신헌법에서 폐지되었다가 1987년 현행헌법에서 다시 부활된 국회의 국정감사제도는 행정부에 대한 통제기능이 대폭 강화된 것을 의미하며, 대통령의 국무총리ㆍ국무위원 등 고위공직자 임명에 대한 국회의 동의권 행사에 있어서 미국형의 인사청문회제도가 도입됨으로써 대통령의 인사권 남용에 대한 효과적인 통제기능이 이루어지고 있다. 탄핵제도는 과거 헌정사에 있어서 헌법상의 장식물로 간주되었으나, 2004년 3월 국회가 노무현 대통령에 대한 탄핵소추를 의결함으로써 탄핵제도가 이제는 헌법상 가장 강력한 행정통제수단임을 확인하게 되었다. 그러나 이러한 국정통제기능의 남용이나 불합리한 행사는 오히려 국가기관간의 갈등과 대립을 초래하고 국정운용의 효율성과 안정성을 침해하게 되는 문제가 있으므로 그 합리적 운용방안에 대한 논의가 필요하게 되는 것이다. 다른 한편, 국회의 국정통제기능이 특정 영역에서는 여전히 발휘되지 못함으로 써 대통령의 권한남용 억제를 위한 국회의 통제기능의 강화 또는 활성화가 요구되고 있음을 인식할 필요가 있다. 예컨대 대통령의 사면권행사에 대한 국회의 통제에 있어서 특별사면의 경우에는 일반사면과 달리 국회의 동의를 거치지 않기 때문에 이 점에서 국회의 통제기능이 약화되는 측면이 있다. 국무총리나 국무위원에 대한 국회의 해임건의권의 경우 해임건의가 대통령에 대한 구속력이 없기 때문에 그 행정통제기능으로서의 효과에 의문이 제기되고 있으나, 국회의 해임건의권에 관한 헌법조항의 취지를 실질적인 행정통제기능의 관점에서 적극적으로 해석하는 태도가 필요하다고 본다. 그리고 국회의 국정통제기능과 관련하여 정부의 재정행위에 대한 통제기능이 강조되어야 한다. 우리 헌법상 국회의 재정에 대한 통제기능은 행정권에 대한 통제기능에 비하여 실효성이 약한 것이 문제이므로 실질적인 재정통제기능의 강화가 요구된다. 예산심의ㆍ의결과 결산심사가 형식적인 절차에 그치지 않도록 하기 위해서는 예산결산특별위원회를 상임위원회로 전환하고 심의기간을 확대하는 등의 제도적 개선방안과 함께 국회가 재정관련 정보를 충분히 수집하고 분석하는 역량을 갖추는 것이 중요하며 국회의 재정통제기능을 효과적으로 지원할 수 있는 기구를 활성화하는 것이 필요하다. 국회의 국정통제기능은 정당정치와의 결합관계 속에서 양면성을 띠게 되는 문제가 있다. 국회의 국정통제기능은 ‘여소야대’의 분점정부 상황에서 더욱 활성화될 수 있다는 점에서 분점정부는 긍정적으로 평가될 수 있다. 그렇지만 그 통제기능이 야당에 의한 정쟁의 도구로 이용되는 경우에는 정국의 교착상태로 인해 국정운용의 효율성과 안정성을 해치게 되는 문제가 있다. 이 점에서 국정감사제도나 인사청문회제도 등의 합리적 개선방안에 관한 논의는 의미가 있다. 한편, 여소야대와 반대되는 ‘여대야소’의 단점정부 내지 통합정부의 상황에서는 권력의 집중현상으로 권력분립원리가 구현되기 어렵고 국회의 국정통제기능이 형해화될 우려가 있다. 그러므로 국회의 권력통제기능이 정당정치와의 결합관계와 상관없이 정상적으로 작동될 수 있도록 하는 것이 매우 중요하며, 그렇게 하기 위해서는 국회의원들이 정당기속에서 벗어나 국민의 대표자의 지위에서 국가이익우선의 헌법적 의무를 준수하는 것이 절실히 요구된다. 이 점에 관해서는 미국의 정당정치의 실제 및 대통령과 의회와의 관계에 관한 헌법운용에서 상당한 시사점을 찾을 수 있다고 할 것이다.

영문 초록

This paper’s purpose is to analyze the National Assembly’s constitutional functions for controlling government administration and fiscal adjustment; then it will suggest rational improvement plans for them. This is a meaningful review because it has the potential to discover how to apply the principles of representative systems and separation of powers to real political circumstances by reviewing theories and realities of the roles of the National Assembly for controlling government administration based on the relationship between the executive branch and the National Assembly. According to the current Constitution, the National Assembly can keep the balance of power with the executive branch by exercising authority prescribed in the Constitution and other laws. For example, the National Assembly can effectively control the government administration by inspecting it, a role which was reintroduced in 1987 after being abolished in 1972 in the Yushin Constitution, and by the personnel hearing system. The latter follows a U.S. model and is used during appointment procedures of high-ranking public officials chosen by the president. Particularly, the impeachment system has been regarded the most powerful method to control the government under the Constitution since the National Assembly voted the motion of the impeachment of President Rho Moohyun in March 2004, the first such motion in the constitutional history of Korea. However, if such functions are unjustly exercised or abused, it could lead to a conflict with the government agencies and a violation of the stability and efficiency of the government administration. Therefore, we must discuss how the controlling functions should be operated properly. On the other hand, it is necessary to recognize that the controlling functions of the National Assembly should be strengthened or invigorated to prevent the abuse of power of the president because they have not been demonstrated yet in a particular area; for example, a special pardon by the president, unlike a general one, does not need to get agreement from the National Assembly. And also, the fiscal controlling functions of the National Assembly should be emphasized and strengthened because these are less effective than the functions for controlling the government administration. In order to do that, the Special Committee on Budget and Accounts should change to become a standing committee, and its deliberation term should be extended to avoid perfunctory budget deliberation and voting for the budget. In addition, the National Assembly has full capability to research and analyze financial information, and it is necessary to establish an institution to support the fiscal controlling functions of the National Assembly. One problem is that the National Assembly’s functions to control government administration can have a double-sided character depending on party politics and the form of government. The functions would work more dynamically in a so-called “divided government,” which means that the opposing party has the majority in the National Assembly. However, if the opposing party uses the controlling functions to cause political strife, the political situation would be deadlocked and would hinder the effectiveness and stability of the government administration. So, it is meaningful to discuss and look for appropriate resolutions, such as the inspection of the government administration or the personnel hearing system. In the opposite case, where the President belongs to the majority party of the National Assembly, the controlling functions could not work properly because of the power concentration. Thus, it is important to discuss how the controlling functions of the National Assembly work properly regardless of party politics. In order to do that, the members of the National Assembly should respect their constitutional responsibility to achieve national interests as the representatives of the people, not of a singl

목차

국문초록

Ⅰ. 서설

Ⅱ. 국회의 국정통제기능의 헌법적 구조와 성격

Ⅲ. 국회의 행정부 통제기능과 그 문제점

Ⅳ. 국회의 재정통제과 그 문제점

Ⅴ. 국회의 국정통제기능의 평가와 개선방안

Ⅵ. 맺음말

참고문헌

Abstract

키워드

국회의 국정통제기능 국정감사제도 탄핵소추권 인사청문회제도 국회의 재정 통제기능 분점정부와 국정통제기능 The National Assembly’s functions for controlling government administration Inspection of government administration Motion of impeachment Personnel Hearing System National Assembly’s fiscal controlling function Divided government and Controlling function