한국 대통령제의 성공을 위한 개헌론

• 발행기관: 한국경제연구원
• 저자명: 김일영
• 간행물 정보: 『한국경제연구원 세미나자료』세미나 자료 07-03, 65~87쪽, 전체 23쪽
• 주제분류: 경제경영 > 경제학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2007.11.26

국문 초록

민주화 이후 20년이 지났지만 한국 대통령제가 제대로 작동하고 있는가에 대한 국민들의 회의가 점점 커가고 있다. 이에 대한 해결책으로 개헌을 주장하는 사람도 있고, 헌법보다 그것을 둘러싸고 있는 역사적·문화적 요인과 여타의 정치제도(예컨대 정당, 선거 등) 그리고 정치적 행위자(정치인과 유권자)가 문제이기 때문에 개헌만으로는 문제가 해결되지 않을 것이라고 보는 사람도 있다. 개헌을 주장하는 사람들 중에는 아예 권력구조를 내각제로 바꾸자는 사람도 있고, 대통령제를 유지한 상태에서의 내용을 부분적으로 바꾸면 된다는 사람도 있다. 이 글은 한국 대통령제의 성공적 작동을 위해 개헌이 필요함을 주장한다. 이 경우 내각제는 고려 대상에서 제외되며, 대통령제를 유지한 상태에서의 헌법의 부분적 개정을 모색한다. 아울러 이 글은 개헌만 하면 한국 대통령제를 둘러싼 문제들이 모두 해결될 것이라는 ‘헌법(개헌)만능주의’를 경계한다. 헌법은 역사적·문화적 요인 및 정당·선거 등의 제도적 요인과 유기적으로 얽혀 있기 때문에 헌법만 손본다고 모든 문제가 해결될 수는 없다. ‘헌법(개헌)만능주의’는 헌법을 대단히 중시하는 것 같지만 사실은 헌법공학(constitutional engineering)적 관점에서 개헌문제에 접근한다는 점에서 헌법을 수단이나 도구로 보는 관점이며, 그런 점에서 ‘그 놈의 헌법’ 식의 헌법경시 풍조와 도 맥이 닿는다고 할 수 있다. 한국 대통령제의 성공적 작동을 위한 개헌시안을 만듦에 있어 고려해야 할 기준은 대통령(정부)의 통치능력(governability)을 키우면서 동시에 책임성(accountability)도 강화시켜야 한다는 점이다. 대통령(정부)의 통치능력 강화와 관련해서는 권력 강화와 능력 신장을 구분할 필요가 있다. 제왕적 대통령(imperial presidency)의 폐해가 자주 지적된 바 있는 나라에서 대통령(정부)의 권력을 더 강화할 필요는 없다. 그 보다는 대통령(정부)의 능력(국정운영)을 신장시키기 위한 조항들이 강화될 필요가 있다. 아울러 대통령(정부)의 책임성을 강화하기 위해서는 삼권분립을 명확히 하는 동시에 입법·행정·사법부 사이의 견제와 균형을 신장시키는 방향으로 헌법을 손볼 필요가 있다. 이런 관점에서 개헌시안의 권력구조 부분을 살펴보면, 우선 대통령(정부)의 능력(국정운영)을 신장시키기 위해 (1) 국무총리를 없애고 부통령직을 신설하여 정·부통령을 4년마다 선출하되 1회에 한하여 중임할 수 있도록 했다. 이것은 대선과 총선의 주기를 맞춤으로써 분점정부 출현의 가능성을 조금이라도 줄여 국정의 안정을 꾀하고 국정운영 능력을 높이기 위함이다. (2) 결선투표제를 도입하여 정당성이 부족한 대통령(정부)의 출현 가능성을 낮춤으로써 국정운영능력도 제고시키고자 했다. (3) 국회의 국무위원 해임 건의안이 정략적으로 남용되어 대통령(정부)이 업무 효율을 낮추는 사태를 막기 위해 국회의 국무위원 해임건의권을 폐지 했다. (4) 대통령의 개헌안 발의권을 삭제했다. 다음으로 대통령(정부)의 제왕성을 낮추고 책임성을 높이기 위해 (1) 대통령의 지나친 권한, 예컨대 국민투표 발의권, 형사소추 면제권을 삭제했고 사면권을 제한했다. (2) 국회의원 숫자를 300인 이상으로 하되 비례대표의원을 100인 이상 포함하도록 하여 국회의원의 대표성과 전문성을 강화시켰다. (3) 국회의원의 국무위원 겸직을 금지시켜 삼권분립을 명확히 하고, 국회의 행정부 견제기능을 보다 분명히 했다. (4) 탄핵소추 대상에 검찰총장을 포함시켜 법무행정에 대한 국회의 견제권을 강화하고 정부의 책임성을 강화시켰다. (5) 대통령 탄핵가결 요건을 완화(2/3에서 1/2로)시켜 대통령에 대한 국회의 견제권을 강화하고 대통령의 책임성을 강화시켰다. (6) 대법원장, 대법관, 헌재소장, 헌재재판관의 선출 및 임명절차를 변경시켜 사법부와 헌재의 독립성을 강화시키고 삼권분립을 보다 명확히 했다. (7) 대법원장, 대법관, 헌재소장, 헌재재판관에 대한 국민심사제를 도입해 사법부의 국민대표성을 강화시켰다.

목차

요약

Ⅰ.‘그 놈의 헌법’과 ‘개헌 물신주의‘ 를 넘어서

Ⅱ. 헌법의 권력구조 조항 개정, 어떻게 접근할 것인가?

Ⅲ. 대통령, 어떻게 뽑고 어떤 권한을 가지고 얼마나 재임할 것인가?

Ⅳ. 국회, 어떻게 구성하고 어떤 권한을 가지는가?

Ⅴ. 법원과 헌법재판소, 어떻게 구성하고 어떤 권한을 지니는가?