지방자치단체의 사무, 입법 및 재정에 대한 지방자치법의 개정과 공법적 평가

• 영문명: A Study on the Legal Evaluation of the Revision of Local Autonomy Act on the Office, Legislation and Finance of Local Autonomy
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 조성규(Cho, Sung-Kyu)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』19권 3호, 119~170쪽, 전체 52쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2019.09.30

국문 초록

지방자치의 경험이 일천하다고 치부되던 우리나라에서도 지방자치가 본격적으로 시작된지 조만간 30년을 바라보게 되지만, 그러나 그러한 연륜에 걸맞는 지방자치단체의 자치권 내지 자율성이 보장되고 있는지에 대해서는 여전히 의문이다. 여기에는 여러 가지 이유가 있을 수 있으나, 기본적으로 지방자치관련 법제에서 비롯되는 문제가 크다. 주지하다시피 지방자치제도는 단순히 행정정책적 제도가 아니며, 헌법에 의해 직접 보장된 규범적 제도이다. 그럼에도 불구하고 지방자치 는 그 제도적 보장의 특성상 법률에 의한 구체화에 의존할 수밖에 없는 점에서 궁극적으로 지방자치제도의 내용은 법률에 의해 결정된다고 해도 과언이 아니다. 그러한 점에서 지방자치 내지 지방분권의 실현에 있어 지방자치법의 역할은 매우 중 요하며 클 수밖에 없는 바, 이번 지방자치법 개정안에 대해 갖는 사회적 법적 관심이 큰 이유이다. 우리나라 지방자치 역사를 되짚어 볼 때, 1949년 지방자치법 제정 당시의 지방자치와 오늘날 지방자치는 그 현실이나 규범적 인식이 천양지차임에도, 제정 당시의 지방자치법이나, 관제 지방자치의 시대나 지방자치가 정지된 시대나 오늘날이 나 지방자치법의 기본적 이념과 내용의 근본적 전환을 찾아보기가 어렵다. 법은 사회적 현실을 반영하는 규범이라고 할 때, 이해하기 어려운 법 현실인바, 지방자치의 법적 이념과 가치에 부합하는 지방자치법의 마련에 대한 기대가 더욱 클 수 밖에 없는 이유도 여기에 있다. 지방자치의 제도적 보장의 특성상, 지방자치제도의 법규범화에 있어 입법상 형성의 자유가 인정된다고 하더라도 이는 무제한의 자유가 아니며, 헌법이 보장하는 지방자치의 이념, 지방자치제도의 법원리적 가치에 본질적으로 구속되어야 한다. 우리 지방자치의 낙후된 현실의 중요한 이유의 하나가 이제껏 지방자치에 대해 제대로 된 규범적 근거를 가지지 못한 데 있음을 고려할 때, 이번의 지방자치법 전부개정안은 특히 그러한 관점에서의 평가가 중요하다, 그러한 배경에서 본 고는 지방자치법 개정안 중 사무배분의 문제, 자치입법권의문제, 대도시특례제도, 자주재정권의 문제에 대하여 개정안에 대한 분석 및 평가를 내용으로 하고 있다. 우선, 사무배분과 관련하여서, 사무권한이 없는 자치라는 것은 있을 수 없는바, 지방자치단체에 대한 사무배분, 특히 자치사무의 보장은 지방자치의 출발점이자 지방자치의 실질적 보장을 위한 본질적 문제라 할 것이다. 그러한 점에서 지방자 치의 헌법적 보장은 전권한성의 원칙 및 보충성 원리를 사무배분의 기본원리로 규범적으로 요구하고 있다. 그러나 개정안이 그러한 헌법상 이념을 충분히 실현하고 있는지는 의문이며, 특히 사무배분의 기본원칙에 관한 규정 등을 신설하였으나, 이 역시 선언적이고 추상적이어서 실질적 규범력을 발휘하기는 어렵다고 보인다. 둘째, 자치입법권의 경우 그 규범적 의미에도 불구하고 실질적인 법개정인지가 의문스러울 정도로 종전의 법제를 답습하고 있다. 지방자치에 있어 조례의 규범적 의미를 고려할 때, 향후 개정과정에서는 적어도 법원리적으로 볼 때, 조례제정권 의 규범적 본질이 단순한 행정입법이 아니라, 주민의 민주적 정당성에 기반한 준법률의 성격을 갖는다는 점 및, 법제도적으로 볼 때 조례제정권은 헌법에 의해 직접 보장되는 지방자치권의 본질적 내용이라는 점에 대한 적극적 고려가 필요하다 고 보인다. 셋째, 대도시 특례제도와 관련하여서는 아직 구체적으로 평가하기에는 이르지만, 차등분권의 구체적 유형화에 있어서는 지방자치의 본질에 대한 심도있는 고민이 필요하다. 지방자치의 본질은 주민의 참여라는 민주주의에 있고, 그러한 점에 서 단체자치의 관점에서도 주민자치와의 조화는 당연히 중요한 동시에 규범적 요청이다. 지방‘자치’의 실체는 지역 구성원인 주민들의 자기결정의 보장, 즉 주민자치에 있다고 할 것이며, 그 법기술적인 방식이 단체자치라고 할 때, 대도시 중심 의 특례제도가 지방자치의 본질인 주민의 참여를 통한 민주주의의 구현에 적합하고 주민자치와 조화되는 제도인지는 의문이다. 마지막으로 자주재정권의 문제 역시 지방자치에 있어 가장 본질적인 문제임에도 지방재정조정제도에 대한 규정을 보완하는 외에 특별한 개정내용을 찾기 어렵다. 물론 지방자치법에 지방재정의 문제를 모두 포섭할 수 없는 법기술적 한계를 고려하더라도 적어도 자주재정권의 규범적 본질을 고려할 때, 지방의 재정문제의 해결을 위한 1차적인 방식은 자주재정권의 보장이 되어야 하며, 재정조정제도는 보충적인 것이어야 한다는 본질적 원리의 전도가 있어서는 안될 것이다.

영문 초록

Although Korea s local autonomy has begun in earnest in 30 years, it is still questionable whether the autonomy or autonomy of local governments that meet such ages is guaranteed. There may be a number of reasons for this, but there are many problems that originate from local autonomy laws. Although local autonomy is directly guaranteed in the Constitution, it is no exaggeration to say that the contents of local autonomous systems are ultimately determined by law, because of the nature of institutional guarantee, they have to rely on the specification of the law. For this reason, the role of local autonomy law is very important for the actual guarantee of local autonomy, and the social and legal interests of the amendment of local autonomy aw are inevitably large. Even if freedom of legislative formation is recognized in the legislation of local autonomy, it is not an unlimited freedom and must be bound by the constitution s ideology and the legal value of local autonomy. Considering that one of the important reasons for the deterioration of local autonomy in Korea is the fact that it does not have a proper normative basis for local autonomy, it is important to evaluate whether the amendment of the Local Autonomy Law is consistent with its constitutional ideas and values. Against this background, this paper deals with the analysis and evaluation of the amendment on the issue of office allocation, the issue of autonomous legislature, the special system of large cities, and the issue of autonomous finance. First, with regard to the distribution of office work, the distribution of office work to local governments, in particular the guarantee of self-government, will be the starting point of local autonomy and an essential issue for the actual guarantee of local autonomy. For this reason, the constitutional guarantee of local autonomy requires the principle of full authority and supplementary principle as the basic principle of office allocation. However, it is questionable whether the amendment fully realizes such constitutional ideology, and in particular, it has established the provisions on the basic principles of office allocation, but it is also declarative and abstract, which makes it difficult to demonstrate practical norms. Second, in the case of autonomous legislative authority, despite the normative meaning of autonomous legislative powers, it is following the previous legislation so that it is questionable whether it is a real law amendment. Considering the normative meaning of autonomous legislative powers, it is necessary to take an active consideration that the normative nature of the ordinance is based on the democratic egitimacy of the residents, not just administrative legislation. Third, although it is too early to evaluate concretely regarding the special system of metropolitan cities, in-depth consideration of the nature of local autonomy is necessary for the specific typification of differential decentralization. The essence of local autonomy lies in democracy through the participation of residents, and in that sense, the harmony between collective autonomy and local autonomy is an important normative request. The reality of local autonomy is the guarantee of self-determination of local residents, that is, self-government, and the legal and technical way to realize this is collective autonomy. In this way, it is questionable whether the special system centered on the big city is suitable for the prefecture of democracy through the participation of residents, or in harmony with the autonomy of the residents. Lastly, the issue of autonomous finance is also the most intrinsic issue for local autonomy, but the amendment makes it difficult to find any special amendments besides supplementing regulations on local fiscal adjustment system. Of course, even considering the legal and technical limitations that local government laws cannot cover all of the problems of local finance, at least give

목차

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 자치고권의 보장과 지방자치법의 규범적 의의

1. 지방자치법의 규범적 기능

2. 지방자치법 개정의 규범적 방향성

Ⅲ. 지방자치법 개정안의 내용과 분석

1. 지방자치단체의 사무배분

2. 지방자치단체의 자치입법권

3. 대도시 특례제도

4. 지방자치단체의 자주재정권

Ⅳ. 자치고권 보장의 관점에서 지방자치법 개정안의 평가

1. 사무, 입법, 재정의 삼륜(三輪)의 균형

2. 단체자치와 주민자치의 조화

3. 사무배분 체계의 전도(顚倒)

4. 자치입법권의 규범적 정체성 불명

5. 참여분권의 불균형

6. 재정고권의 실질적 보장

Ⅴ. 결론을 대신하여

키워드

지방자치법 개정 사무배분 자치분권사전협의 자치입법권 자주재정권 대도시특례 Local Autonomy Act All amendments Office allocation Special system of large cities Autonomous legislative power Autonomous fiscal power