지방자치단체의 구역 및 경계에 관한 법적 과제

• 영문명: 地方自治団体の区域及び境界に関する法的課題
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 최우용(崔 祐 溶)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』11권 3호, 91~120쪽, 전체 30쪽
• 주제분류: 법학 > 민법
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2011.09.30

국문 초록

본고는 공유수면매립지 등 신규토지 및 공부상의 미등록 토지에 대한 관할권의 문제를 고찰하고 그 해결방안에 관하여 검토한 것이다. 현행법상 지방자치단체에게 공유수면을 관할할 수 있는 자치권한을 직접 부여하는 규정은 존재하지 않으나, 관련된 개별 법률들은 지방자치단체가 관할하는 공유수면이 있음을 전제로 하여 여러 규정들을 두고 있다. 즉, 수산물 생산을 자치사무로 규정하고 있는 지방자치법뿐만 아니라, 바다에서의 어업에 관한 면허권한을 시장․군수 등에게 부여하고 있는 수산업법, 공유수면의 관리와 점유․사용허가권을 규정하고 있는 공유 수면관리법, 지방항만을 관리하도록 하고 있는 항만법, 연안관리지역계획을 수립하도록 규정하고 있는 연안관리법, 공유수면에서의 골재채취허가권한을 규정하고 있는 골재채취법 등은 법률 자체에 근거하여 해양에 관한 관리․감독권한을 시장․군수 등에게 부여하고 있다. 그렇다면 지방자치단체의 공유수면에 대한 관할권한이 개별 법률에서 인정되고 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 학계의 통설, 개별 법률의 규정, 대법원의 판례 및 법제처의 의견을 종합하 면, 지방자치단체의 ‘구역’은 주민․자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소이며, 자치 권이 미치는 관할 구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대한 지방자치단체의 자치권한이 존재하고 그 경계획정 또한 공유수면의 관할권을 기준으로 하여야 한다고 할 것이다. 문제는 경계구역 획정의 기준과 방식의 구체화라고 하겠다. 이때 경계구역 획정을 위한 합리적인 기준 설정 시 고려해야하는 것으로, 첫째 과거의 해역을 존중하고, 둘째 신설 토지의 경제성과 효율성을 존중하여 토지 이용의 극대화를 꾀하고, 셋째 ‘수평적 관할배분’에 의하여 이미 형성된 관할권을 존중하여야 할 것, 등이다. 또한 매립지의 경우에는 매립 전에 관계 지방자치단체 간의 협의 및 조정을 통하여 사전에 분쟁을 예방하는 ‘선(先)결정제도’도 고려해 볼 필요가 있다고 하겠다. 그리고 이와 같은 모든 과정에 해당 지방의회의 의견이 적극 반영되어야 함은 물론이다. 그 외, 경계구역 획정기 준정립시의 형량명령, 형량요소 등에 대해서는 향후 많은 검토와 제안이 필요하다 하겠다.한편, 경계를 둘러싼 분쟁해결책으로서는 지방자치법상의 협의회 내지는 위원회를 적절히 활용하는 것도 하나의 방안이라 하겠다. 국가의 관여는 둘 이상의 광역지방자 치단체가 이해당사자가 될 경우에만 관여를 하고, 그 외(광역자치단체내의 관할권 다툼)는 광역자치단체장에게 경계획정의 권한을 이양하는 것이 지방분권의 이념과 지방 자치의 이념에 맞는 바람직한 방안이라고 생각한다. 다양한 논의와 조속한 입법적 해결이 필요하다고 하겠다.

영문 초록

本稿は、公有水面埋立地など新規土地及び公簿上の未登録土地に対する管轄権の問 題を考察し、その解決方案に関して検討したものである。 現行法は、地方自治団体に公有水面管轄権限を直接与えていないが、関連してい る個別法律などでは、地方自治団体が管轄する公有水面があることを前提にして 様々な規定が定められている。 すなわち、水産物生産業を自治事務として規定している地方自治法、海での漁業に 関する免許権限を市長ㆍ群首等に与えている水産業法、公有水面の管理と占有ㆍ使用 許可権を規定している公有水面管理法、地方港湾管理権限を与えている港湾法、沿岸 管理地域計画権限を地方自治団体に与えている沿岸管理法、公有水面における骨材採 取許可権限を規定している骨材採取法などは、法律に基づいて海洋に関する管理ㆍ監 督権限を市長ㆍ群首等に与えている。したがって、地方自治団体の公有水面に対す る管轄権限は、個別法律に基づいて認められていると見るべきである。 他方、学界の通説、個別法律の規定、大法院の判例および法制處の意見を総合する と、地方自治団体の区域は、住民、自治権と共に、地方自治団体を構成する要素であ り、自治権が及ぼす管轄区域の範囲には、陸地はもちろん海も含まれているため、 公有水面には地方自治団体の自治権限が及んでいると見るべきである。 問題は、境界区域劃定の基準と方式である。境界区域劃定の合理的な基準を設定す る時に、考慮すべきことには、次のようなものがある。第1に、過去の海域を尊重す ること、第2に、新規土地の経済性と効率性を尊重して土地利用の極大化を求めるこ と、第3に、水平的な管轄配分により、すでに形成している管轄権を尊重すること、 等である。このような手続の過程に地方議会の意見が積極的に反映されるべきであ ることは、当然のことである。　　 また、境界をめぐる紛争解決策としては、地方自治法上の協議会あるいは委員会 を適切に活用することも一つの方案であると考える。国家の関与は二つ以上の広域 自治団体が利害当事者として関与している時のみ認め、その他の場合は、広域地方 自治団体の長に、境界劃定の権限を委譲することは、地方分権の理念と地方自治の理 念に合う望ましい方案であると考える。また、埋立地の場合には、埋立ての前に、関係地方自治団体間の協議及び調整を通じて、紛争を事前に予防する 先決定制度 も、考えられる紛争解決方案の一つでありうると考える。

목차

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 지방자치단체의 구역 및 경계획정에 관한 논의

1. 구역에 관한 문제

2. 경계획정에 관한 문제

3. 공유수면 매립지의 관할권에 관한 논쟁

4. 경계획정에 관한 논쟁

Ⅲ. 지방자치단체의 경계획정에 관한 쟁점사항과 법적과제

1. 공유수면의 관할권 문제와 관련한 헌법재판소 반대의견 및 행정안전부 의견에 대헌 비판적 검토

2. 입법적 보완의 필요성

3. 경계구역 획정의 기준정립

Ⅳ. 일본의 경우

1. 미소속지의 편입

2. 공유수면과 관련된 시ㆍ정ㆍ촌의 경계변경

3. 새로 생긴 토지의 확인

4. 지방자치단체의 경계변경 및 분쟁조정절차

Ⅴ. 나오며

키워드

지방자치단체의 구역 및 경계획정 미소속지 지형도상의 해상경계선 지방자치법 제4조 수평적인 지역적 관할분배 구역변경결정의 형량요소 지방자치단체행정협의회 지방자치단체분쟁조정위원회 선결정제도地方自治団 体 の区 域及び境界劃定 未所属 地 地形図 上の海上警戒線 地方自治法第4条 水平的な地域的管轄分配 区 域変 更決定の衡量要素 地方自治団 体 行政協議会 地方自治団 体 紛争 調整委員会 先決定制度