Housing service in England : appropriate and affordable?

• 발행기관: 한국주택학회
• 저자명: YoungHa Cho
• 간행물 정보: 『한국주택학회 학술대회 발표논문집』2005년 국제세미나, 104~125쪽, 전체 22쪽
• 주제분류: 경제경영 > 경제학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2005.12.09

국문 초록

과거 30년동안 영국의 주택정책은 신규주택의 공급보다는 기존주택에 대한 재투자와 주거비 부담을 완화시키기는데 더 많은 중점을 두어왔다. 1990년이후 특히 런던과 영국 남부지방의 주택가격의 급격한 상승은 학교교사, 간호원, 경찰요원, 소방요원 등과 같은 ‘Key worker’들의 수도권 지역에 주거할‘affordability’ –지불능력- 의 문제를 심각하게 악화시켰다. 그 결과 정부가 그동안 충분한 주택을 지어 왔는가, 신규주택 공급을 저해하는 요인은 무었인가에 대한 이쓔들을 다시 긴급한 정책 우선순위 위로 올려 놓았다. 이 논문은 과거 30 년 동안 영국정부가 수행해 왔던 주거 서비스 중 두 가지 실패인, 신규 주택공급의 부족과 악화된 주거비 지불능력 의 문제를 자세히 살펴보는데 촛점을 맞추었다. 2001 년 영국의 신규주택 공급은 2 차 세계대전 이후 가장 낮은 수준에 도달하였다. 1990 년부터 2002 년 근 10 년동안 신규 주택의 건설 실적은 그 전 10 년동안에 비하여 12.5% 가 감소 하였다. 신규 주택 공급 수를 주택 가격 변화 추이와 비교해 보면, 1970 년대의 공급은 주택 가격 상승에 맞추어 – 느리게라도– 반응 하였으나, 90 년대 말에는 전혀 반응 하지 못 하였다. 영국의 주택공급이 가격 변화에 매우 저조하게 반응하고 있음은 여러 연구결과에서 입증되고 있다. 국제 비교연구를 보더라도 영국의 주택 공급탄력성은 미국과 독일에 비하여 매우 낮게 나타난다. 또한 GNP 대비 주택 투자 수준도 다른 EU 국가들에 비하여 매우 낮다. 그러나 영국의 주택 공급 수준이 항상 이렇게 낮은 수준것 만은 아니었다. 2 차 세계대전 이후 0 과 1.15 사이를 유지하다, 90 년대에 영국 전역에 걸쳐 0 수준으로 하락 하였다. 특히 런던과 영국 남동부지역은 1973 년 이후 가장 낮은 수준을 유지하고있다. 그 주요 요인이 무엇인가를 살펴보면, Planning system – 지역계획 지침(Regional planning guidance), 구조계획(structure plan) 그리고 지역계획(local plans)- 을 통한 주택 허가의 지연이 가장 큰 비판을 받고있다. 사실 1991 년이후 planning system 은 영국 남 동부 지역의 추가 택지 개발을 허가하지 않았다. Pryce 는 1980 년대 후반 주택 가격 상승기에 민간 주택 개발업체가 주택 생산을 낮추었던 무책임한 행태를 암묵적으로 비판 하고 있다. 이러한 기업의 영리추구 행위가 시장의 가격 자율 조정기능을 저해하는결과를 초래 하였다. 그러나 시장 가격의 변동성(Volatility) 그 자체가 민간 업체의 생산 수준 에 직접 영향을 미치기도 함을 알 수 있다. 그 예로, 1990 년 전반에 연속적인 주택가격 하락이 많은 주택 건설업체들을 도산에 이르게 함으로서, 주택 생산이 격감한 것을 그 예로 들 수 있다. 우리는 공급요인보다 주택 수요측면의 여러 요인이 주택 가격에 직접적인 영향을 미친다는 사실에 동의하나, 그것으로 가격 변화추이를 완전히 설명 하지는 못한다. 여기서 중요한 사실은 공급이 지속적으로 부족한 상황에서는 수요 요인의 증가가 직접적으로 가격 상승을 야기한다는 점이다. 또한 주택가격에 대비한 공급의 저조한 대응은 영국의 주거 안정에 부정적인 영향으로 작용하였다. 그 단적인 예로 주거비 지불능력의 악화, 특히 신규 가구의 악화된 주거비 부담 은 사회 경제적 측면에 큰 영향을 끼치고 있다. 특히 런던과 님동부 지역의 ‘Key worker’ 를 고용 하는데 막대한 지장을 주고있다. 주택시장에 진입하는 신규 가구들의 주택가격대비 소득비율을 보면, 극히 악화된 상황을 잘 말해주고 있다. 또한 민간 임대료자율화로 지난 10 년간 민간부문의 임대료가 급격히 상승하였고, 공공주택의 임대료도 공급보조의 감소와 민간금융의도입으로 소득에 비하여 급격히 상승 하였다. 주거안정의 극단적인 지표인 무주택 가구 수 – 임시 주거지에 거주하고 있는 가구 수- 가 1990 년 이후 급 상승 하였다. 영국 정부는 2003 년 이미 Sustainable Community Development Plan 을 발표하면서 주택 공급을 대량으로 늘리는 획기적인 정책을 도입 하였다. 이 계획에는 급성장하는 지역을 중심으로 한 신규주택 건설의 증대와, 이를 위한 사회 기반시설의 구축, 도시계획의 제도적 개선을 통한 주택지의 확대 등을 포함한다. 최근 민간금융의 확대와 더불어 Business oriented 된 공공 주택의 도래는 모든 tenure 에 걸쳐 보조와 incentive 의 구조를 근본적으로 변화 시켰다. 과거와는 달리 영국정부는 민간금융에 더욱 의존 하면서 facilitator 로서의 역활을 하고 있다. 정부의 역할은 주택 추가 공급을 위한 제도적 틀을 정립하는데 있으며, 주택 서비스를 공급하는 주체는 민간이 담당해야 한다는 것이다. 이러한 새로운 접근 방법은 공공과 민간 여러 부문간의 협력과 참여가 요구된다.

영문 초록

Major emphasis of the UK government housing policy over the last 30 years was on reinvestment in the existing stock and improvement of affordability rather than new housing supply. Rapid rising house prices since the 1990s, especially in London and the South region brought about the issue - inability of ‘key’ workers, such as school teacher, nurse, police officer, to afford to live and work in the capital region. The consequence forced the questions of whether ‘enough’ new houses were being built and what were the constraints preventing the new building back on to the urgent policy agenda. This paper aims to explore in detail the two unsuccessful legacies - housing undersupply and worsening affordability- emerged from the house service which the UK government provided for the last three decades. In 2001, housebuilding in the UK fell to its lowest level since the Second World War. Over the ten years to 2002, output of new homes was 12.5% lower than for the previous ten years. When we look at the numbers of new building in relation with house price, in the 1970s they indicate a low response to growing prices and virtually no response at the end of 1990s’ high price. The failure to provide sufficient new housing brought a clear consequence. House prices have risen particularly sharply in recent years, up by 9 % per annum from 1996 to 2002. The UK real house price inflation has been higher (2.4%) than the European average (1.1%) between 1971 and 2001. There are sufficient evidences that the UK housing supply is relatively unresponsive with output increasing by proportionately less than price (the elasticity of supply is less than 1). International comparisons of supply elasticity suggest that supply elasticity in the UK is particularly low (0.5) than Germany (2.1) and US (1.4). Evidence also shows that UK has invested a low proportion of GDP in housing compared to other EU countries (CIRIEC, 2002). However, the UK has not always had such a low responsiveness of supply. Before the 1st World War, the elasticity of supply was between 1 and 4, compared to the period after the 2nd World War when it fell to between 0 and 1.15. Since 1990 the responsiveness of supply throughout the England has fallen close to zero in all regions (Mean, 2003). The South East as well as London appears to be among the least responsive since 1973. Then which factor caused the low responsiveness of supply? Delays in the planning system have received official criticism. A fundamental reason for the lack of new housing in growth areas has been the mechanisms by which regional planning guidance, structure plans and local plans have restricted the capacity to provide additional land in the south of the country, especially since 1991 (ODPM 2005). Pryce (1999) explains implicitly housebuilders’ undesirable behaviour in a highly volatile market when higher growth in house prices resulted in lower output during the late 1980s housing boom. This is not socially responsible behaviour because it hinders the market adjustment necessary in a well functioning market. However, market volatility itself did affect the level of output, as successive price crash in the early 1990s led to many housebuilders going out of business so quickly and thereafter output bottomed out before real house prices hit their lowest point in 1996 (Barker 2003). We all agree that demand side factors clearly impact on price change, but they do not wholly explain the trends in UK house prices. Important point is that the lack of responsiveness of supply means that increases in demand feed directly into higher house prices (Barker, 2004). A week response of housing supply to price change has been one of the factors underlying housing instability for all tenure in UK. Housing affordability has worsened specially for new households and this has wider social and economic consequences, notably the difficulty of both public and private sectors in recruiting ‘key’ worker

목차

한글요약

Summary

1. Introduction

2. UK housing policy changes

3. Failure of supply

4. Changes in Affordability

5. Further steps toward these issues

References